31754 (Правовое обеспечение экономики регионов)

Правовое обеспечение экономики регионов

Одно из основных направлений деятельности государства - управление экономикой. Это наиболее емкая сфера общественных отношений, включающая отрасли материальной и нематериальной сферы. Управление экономикой осуществляется в разных направлениях. Это прежде всего формирование правовой базы рыночных отношений, создание административных структур для осуществления государственного регулирования, участие государства в производстве (функционирование государственных, муниципальных унитарных предприятий), осуществление национализации и приватизации, регулирование развития отдельных отраслей народного хозяйства. Обширные пространства нашей страны обусловливают различия в темпах и масштабах социально-экономического развития конкретных регионов. С одной стороны, внедрение рыночной экономики предполагает создание единого экономического пространства. С другой - диспропорции в социально-экономическом развитии регионов подталкивают к увеличению самостоятельности и субъективной их автономности. Поэтому важное место занимает государственное регулирование экономики, направленное на снижение неравномерности в развитии различных территорий.

В этой связи особенно возрастает роль экономического законодательства, которое имеет определенные тенденции и приоритеты. Ввиду очевидной комплексности оно требует научного осмысления для формирования теоретических основ его дальнейшей динамики*(1).

В настоящее время в Российской Федерации, во многих ее субъектах приняты основополагающие законы и множество подзаконных актов, регулирующих экономику.

Основная проблема - выявление соотношения между "сущим" и "должным", реальной и возможной ролью законодательства в сфере региональной экономики. Целью регионального экономического законодательства является правовое регулирование на территории субъекта РФ экономических отношений. Это и непосредственно экономическое производство (промышленность и строительство), и агропромышленный комплекс, и хозяйственная инфраструктура (транспорт, связь, торговля и пр.), налоги, финансы, кредит, а также бюджетные отношения и отношения собственности. Разумеется, эти задачи стоят перед органами государственного управления Российской Федерации и ее субъектов в любом регионе. Однако каждая республика, край, область имеют свои особенности экономического и социального, территориального и природно-климатического, национально-культурного характера, которые влияют на направления содержания правового регулирования экономической деятельности в регионе.

Основы функционирования экономики определяет законодательство Российской Федерации. В блок экономического законодательства страны входят Гражданский и Налоговый кодексы, законы о конкуренции, о валютном регулировании, о лицензировании и т.д. В соответствии с Конституцией РФ правовые основы единого рынка, федеральные налоги и сборы устанавливаются федеральной законодательной властью. Согласно ст.71 Конституции РФ последняя осуществляет кредитное, валютное, таможенное, финансовое регулирование. Определяющее для экономики государства гражданское законодательство максимально осуществляется федеральным центром.

Субъекты РФ, формируя региональное законодательство, конкретизируют определенные его направления в едином русле федерального законодательства. Правовое поле для такой деятельности весьма широкое: устав (конституция), законы, распоряжения губернатора, постановления администрации (правительства), правовые акты законодательного собрания.

Средства правового регулирования экономических отношений на уровне региона составляют в совокупности правовое обеспечение региональной экономической деятельности. Оно включает два основных элемента:

1. Экономические органы исполнительной власти в регионе;

2. Правовые акты и методы правового регулирования экономики.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации субъекты РФ имеют собственную систему органов государственной власти. Во многом они копируют федеральные при сохранении вертикальной соподчиненности. Можно выделить три основные группы, составляющие систему экономических органов исполнительной власти в регионе: 1) губернатор и администрация (правительство), выполняющие общие экономические функции; 2) специальные экономические органы области, входящие в состав областной администрации и находящиеся в двойном подчинении с доминантой подчинения губернатору; 3) территориальные экономические органы, создаваемые федеральными органами исполнительной власти. Они входят в систему органов исполнительной власти субъектов РФ, но подчиняются федеральным органам исполнительной власти.

Правовую основу их деятельности составляют: Конституция РФ; федеральные законы; нормативные акты Президента РФ и Правительства РФ; региональные правовые акты. К последним можно отнести Устав (Конституцию) субъекта Федерации, положения о департаментах (отделах, комитетах) администрации, региональные законы, постановления администрации (правительства). Например, действуют законы "Об администрации Пермской области", "О Правительстве Свердловской области". Администрация Нижегородской области приняла постановление "О закреплении за отраслевыми департаментами (комитетами) администрации отраслей промышленности".

В Уставе Иркутской области четко выделены предметы ведения и полномочия администрации как органа исполнительной государственной власти Иркутской области. Согласно ст.37 на нее возлагаются распорядительные функции по выработке и реализации эффективной экономической и социальной, налоговой и бюджетной политики, концентрации финансовых ресурсов на приоритетных направлениях социально-экономического развития области, управления и распоряжения собственностью, а также ряд других исполнительных функций. В соответствии со ст.33 Устава организует и контролирует работу администрации области по реализации ее задач и полномочий и несет ответственность за результаты ее деятельности губернатор. Он является высшим должностным лицом и среди множества функций ему вменено в обязанность распоряжаться средствами областного бюджета. Его постановления и распоряжения являются обязательными для исполнения на территории области.

Специальные экономические органы, выполняющие управленческие, регулятивные и контрольные функции, создаются обычно в рамках структуры администрации области, утверждаемой законодательным собранием. Это - департаменты экономики и прогнозирования; транспорта, дорог и связи; сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности; финансов; топливно-энергетического комплекса; цен; строительства; лесного хозяйства и лесной промышленности; внешнеэкономических связей; департамент промышленности и т.п.

К территориальным структурам федеральных органов исполнительной власти, непосредственно не подчиненных губернатору, относятся управление Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, региональное отделение по рынку ценных бумаг, управление Министерства РФ по налогам и сборам и многие другие. Разнообразие таких территориальных структур весьма широко. И поэтому следовало бы, на наш взгляд, подумать о некотором их сокращении с параллельным совмещением ряда функций. Прежде всего необходимо привести эти структуры в соответствие с территориальным делением страны на федеральные округа, придать им системность и стройность.

Систему органов исполнительной власти в регионе дополняет еще один институт - полномочного представителя Президента в федеральном округе, преобразованный Указом Президента РФ от 13 мая 2000 года из института полномочного представителя Президента РФ в регионах РФ. В соответствии с утвержденным Положением определен статус полномочного представителя Президента в федеральном округе как федерального государственного служащего, входящего в состав Администрации Президента РФ. Деятельность этого института имеет непосредственное отношение к организации экономических отношений в субъекте РФ.

Создание федеральных округов предполагает укрепление исполнительной вертикали власти - от Президента через полномочного представителя в федеральном округе до федеральных территориальных округов, усиление контроля за реализацией федеральных законов, указов, распоряжений и поручений главы государства на местах. В связи с этим полномочному представителю вменяется в обязанность обеспечение координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в округе, организация взаимодействия федеральных органов с органами государственной власти субъекта РФ, органами местного самоуправления, организация контроля за исполнением федеральных законов. Совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия полномочный представитель разрабатывает программы социально-экономического развития, организует проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа, и т.д.

Указ главы государства и утвержденное им Положение о полномочном представителе Президента в федеральном округе содержит его обширные функции, являясь единственным правовым актом, регламентирующим деятельность этого института. На территории региона полномочный представитель выполняет функции федеральных властей. Его основная деятельность сконцентрирована на выявлении стратегических направлений деятельности округа, в том числе входящих в его состав субъектов Федерации. В экономике это - концентрация финансов на наиболее важных направлениях хозяйственной деятельности; оптимизация технологических и сырьевых потоков; развитие предпринимательства, повышение качества продукции.

В настоящее время формирование управленческих структур в семи федеральных округах порождает немало проблем. С одной стороны, легче осуществлять координацию деятельности территориальных органов федеральных министерств и ведомств и их связей с органами субъектов РФ. С другой - предстоит поиск форм экономической деятельности в рамках такого региона или округа. Потребуются новые программы для объединения ресурсов субъектов Федерации, нестандартные решения. В Южном федеральном округе уже разрабатывается программа социально-экономического развития округа. Совет Сибирского федерального округа рассмотрел в ноябре 2000 года концепцию реструктуризации РАО "ЕЭС Россия", поскольку состояние энергетики в регионе сложное. В Приволжском федеральном округе создана комиссия по приведению законодательства субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством. В октябре 2000 года проведено совещание председателей региональных судов округа. Тем не менее существует потребность в принятии нормативных актов, более конкретно определяющих полномочия полномочного представителя и основы взаимодействия его с другими звеньями исполнительной власти, прежде всего с органами государственной власти в регионе, органами местного самоуправления.

Важной составляющей законодательного обеспечения являются правовые акты, определяющие различные методы регулирования экономики. Их, в свою очередь, можно разделить на: а) правовые акты о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ, в том числе в экономической сфере, а также о статусе региональных органов, осуществляющих организацию и управление экономической деятельностью в регионе; б) общее тематическое законодательство, регулирующее перечисленные направления в сфере экономики; в) договоры и соглашения по вопросам межрегионального взаимодействия и отношений с федеральным центром.

В первую группу входит прежде всего Конституция РФ, где перечислены вопросы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. К экономической сфере принадлежат вопросы владения и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничения государственной собственности; установления общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации; административное, трудовое законодательство и пр.

Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" выделяет полномочия Правительства в сфере экономики, бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики. Основы правового статуса законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и основные полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, их взаимоотношения определяет Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ". При этом на высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ возлагаются полномочия по разработке и осуществлению мер по обеспечению комплексного социально-экономического его развития, в том числе управление и распоряжение собственностью субъекта РФ и переданной ему в управление федеральной собственностью, разработка и исполнение бюджета субъекта РФ и т.д.