27815 (Закон о политических партиях: в чем суть альтернативных подходов)

http://monax.ru/order/ - рефераты на заказ (более 2300 авторов в 450 городах СНГ).

Закон о политических партиях:

в чем суть альтернативных подходов

После нескольких лет полнейшего безразличия Государственной Думы РФ и других властных структур к, казалось бы, безнадежно зависшему в согласительной комиссии Закону о политических партиях (закон был принят депутатами еще в 1995 г., но не одобрен Советом Федерации) в последнее время развернулась активная работа над новым его проектом. Он был подготовлен силами рабочей группы, созданной под эгидой Центральной избирательной комиссии РФ с привлечением представителей парламентских фракций. Основные идеи законопроекта "О политических партиях" прошли обкатку на состоявшихся в октябре и ноябре 2000 года парламентских слушаниях по проблемам избирательного законодательства и по концепции Закона о партиях, после чего проект был представлен Президенту РФ и в конце декабря внесен им в парламент.

Однако перспектива скорого принятия столь нужного для страны закона, к сожалению, не вызывает энтузиазма. Дело в том, что в законопроекте, который является результатом компромисса между наиболее крупными парламентскими фракциями, представляющими свои партии, с одной стороны, и чиновниками, отвечающими за политический процесс - с другой, наряду с рядом важных правовых новелл, направленных на обеспечение финансовой, информационной и т.п. открытости процессов создания и деятельности политических объединений, расширение возможностей государственного и общественного контроля за этой сферой, обеспечение демократизации внутрипартийной жизни и т.д., содержатся положения, существенно обесценивающие его позитивный потенциал. Речь идет, в частности, прежде всего о предоставлении права участия в выборах только партиям; о закреплении статуса партии за организациями, насчитывающими в своем составе не менее 10 тысяч членов; о государственном финансировании партий в межвыборный период в зависимости от их электоральных успехов; о введении запрета на межрегиональные, региональные и местные партии; о легализации слияния государственных и партийных структур путем предоставления высшим должностным лицам страны права быть членами политических партий.

Главное здесь - это признание права на участие в выборах только за крупными политическими организациями, а по сути дела, только за теми, кто сумел (во многом благодаря удачно сложившейся для них политической конъюнктуре) занять места на политической сцене, и прежде всего в Государственной Думе. Есть все основания считать, что в условиях нынешней политической апатии населения необходимая для получения статуса партии численность в десять тысяч членов будет не под силу вновь формирующимся политическим объединениям граждан, которые не имеют ни богатых спонсоров, ни административных ресурсов, ни даже (как убедительно показал опыт недавно прошедших парламентских выборов) надлежащей правовой защиты от произвола контролирующих политический процесс чиновников. Это значит, что интересы той (кстати, весьма значительной) части общества, которая не имеет сейчас своих представителей в парламенте, в обозримой перспективе не смогут получить своего политического выражения.

Внесенный в Думу законопроект откровенно нацелен на консервацию нынешней неразвитой партийно-политической системы. Это обстоятельство и объясняет причины бурной активности по принятию закона о партиях после стольких лет "затишья". Очевидно, что в сложившейся ситуации, особенностью которой явилось ослабление демократических импульсов со стороны общества и усиление государственной бюрократии, партии-победительницы спешат закрепить свой привилегированный статус на обозримое будущее, делая ставку на поддержку усилившихся государственных структур, заинтересованных в формировании более управляемой и контролируемой партийно-политической системы. Причем сделать это пытаются такими способами, которые в значительной мере лишают остальные партии и движения шансов на выживание и развитие. Между тем фундаментальный принцип правовой демократии - защита прав меньшинства. Именно так понимают его на Западе. "Большинство, принимая свои решения, должно ... уважать права меньшинства и принимать во внимание их интересы, а также не отнимать у них шанса когда-нибудь превратиться в большинство"*(1).

Если в закон о политических партиях будет заложен подход, закрепляющий монополию нескольких политических сил (в виде своего рода кооперативной КПСС), то закон будет противоречить целому ряду положений Конституции РФ (и прежде всего ч.3 ст.13, содержащей норму о признании в Российской Федерации политического многообразия и многопартийности). А это несет в себе угрозу основам конституционного строя, закрепленным в первой главе Конституции РФ.

Подобные намерения ущербны не только с конституционно-правовой, но и с социально-политической точки зрения. Конечно, хорошо иметь крупные партии, выражающие интересы основных слоев общества. Почему бы и не дать таким партиям право доминировать в избирательном процессе (предусмотрев, разумеется, гарантии для представительства интересов меньшинства населения). Но все дело в том, что наши так называемые партии - это либо осколки бывшей КПСС, эксплуатирующие инерцию былой мощи тоталитарного симбиоза партии и государства, либо получиновничьи структуры, вскормленные административным ресурсом, либо небольшие организации демократической ориентации, опирающиеся на еще весьма аморфную поддержку сторонников, явно не готовых дружными многотысячными рядами вливаться в число их членов.

Реализация подхода к партстроительству, заложенная в законопроекте ЦИК РФ, способна надолго затормозить и без того вялотекущий процесс политического структурирования общества, заблокировать появление новых партийно-политических объединений. Между тем общество сейчас остро нуждается в политических силах, способных выдвинуть идеи, которые могли бы объединить различные слои населения, ориентированные пока что на идеологические крайности. Что же касается политических партий, представленных в настоящее время в парламенте страны, то они выражают в лучшем случае лишь идеологию крайних полюсов политического спектра (его правого и левого флангов), демонстрируя полную беспомощность при попытках сформулировать приемлемую для большинства населения центристскую идеологию.

В случае принятия закона о партиях, закрепляющего монополию нескольких крупных группировок, больше всего от него пострадает та наиболее образованная и деятельная часть общества, которая, с одной стороны, не идентифицирует себя с социальными низами и не ищет поддержки у левых партий, а с другой стороны - не связана с криминалитетом и не участвует в процессах приватизации. Эта часть общества в настоящее время не имеет своих представителей в парламенте и ждет появления политических сил, способных выразить и защитить ее интересы. Навязываемое сейчас политической бюрократией решение проблем многопартийности, игнорирующее интересы этой социальной группы, в перспективе приведет к существенному сужению реальной (а не показной) социальной базы власти, а вовсе не к предполагаемому упрочению этой базы за счет политтехнологических манипуляций по искусственному насаждению в стране усеченной "многопартийности", по созданию "партии власти". Очевидно, что стратегические интересы власти не могут расходиться со стратегическими интересами общества. В данном случае - это укрепление правовых начал политической жизни, создание условий для честной конкуренции всех политических сил, готовых действовать пусть даже в жестких, но общих для всех правовых рамках.

К сожалению, у нашего общества, самую "организованную" часть которого составляет сейчас организованная преступность, недостает сил, чтобы защитить свои интересы в сфере правового регулирования многопартийности. Но это вовсе не означает, что оно должно отмалчиваться. Ситуация с законом о партиях показывает, что назрела необходимость введения в политическую практику института общественных слушаний по социально значимым законопроектам, которые (в отличие от закрытых от общества парламентских слушаний) могли бы стать трибуной для выражения и согласования позиций всех заинтересованных сторон.

Первый опыт такого рода уже состоялся: 28 ноября 2000 года в Москве по инициативе и под эгидой Независимого института выборов и Института федерализма и гражданского общества прошли общественные слушания по подготовленному в рамках этих институтов инициативному законопроекту "О гарантиях многопартийности и правовом статусе политических объединений"*(2) с участием представителей широкого спектра политических и общественных объединений, а также научной общественности. По итогам слушаний приняты рекомендации, которые направлены Президенту РФ, Государственной Думе Федерального Собрания, Правительству РФ, а также политическим объединениям. Участники слушаний поддержали концепцию и основные положения обсуждаемого законопроекта, состоящие в следующем:

1. Цель предлагаемого Федерального закона "О гарантиях многопартийности и правовом статусе политических объединений" - обеспечение правовых гарантий реализации закрепленных в Конституции РФ принципов политического многообразия, многопартийности, свободы создания и деятельности политических объединений, равенства политических объединений перед законом. Каждый из этих фундаментальных принципов демократии будет поставлен под угрозу, если в нашей неразвитой, переходной ситуации будет принят закон о партиях, предоставляющий право участия в выборах лишь крупным политическим партиям с численностью не менее 10 тысяч членов.

Эта цель - гарантия названных принципов Конституции - закреплена в преамбуле предлагаемого законопроекта. Здесь же подчеркивается, что деятельность политических объединений должна способствовать осуществлению народом своего суверенитета. Данное положение преамбулы подчеркивает, что развитие многопартийности - не самоцель, а всего лишь средство реализации основного принципа демократии - принципа народного суверенитета. Именно принцип народного суверенитета, согласно которому источником власти является народ, дает нам направляющий вектор для определения всех конкретных аспектов правового регулирования многопартийности. Кстати, именно об этом принципе забывают, когда говорят, что партиям надо предоставить исключительное право выдвигать кандидатов на выборные должности, имея в виду исключение из этого процесса не только других политических объединений, но и рядовых избирателей. Дело в том, что народ в своем политико-правовом измерении (народ как суверен) есть совокупность граждан, а не политических партий. Иными словами, граждане - это первичное, а партии - вторичное образование. Поэтому все права политических партий являются производными от закрепленных в Конституции политических прав граждан. А это в свою очередь означает, что развитие многопартийности должно способствовать укреплению прав граждан, то есть в конечном счете - расширению сферы индивидуальной свободы (а не ее ограничению, как зачастую сейчас предлагается).

2. В законопроекте предусмотрен новый подход к понятию политического объединения, ориентирующий эти объединения на выражение политической воли граждан. В законодательстве говорится о влиянии на формирование воли граждан, что, как показывает практика нашей политической жизни, зачастую сводится к манипулированию их волей в ущерб принципу народного суверенитета.

3. Законопроект сохраняет политические организации и движения в качестве участников избирательного процесса, что является на данном переходном этапе одной из гарантий реализации конституционного принципа политического многообразия. Вместе с тем, учитывая необходимость стимулирования их постепенной трансформации в политические партии, законопроект предоставляет партиям преимущественное право при выборах выдвигать кандидатов единым списком по пропорциональной избирательной системе. Все политические объединения, в том числе и партии, имеют право выдвигать кандидатов в одномандатных избирательных округах.

При этом партии могут выдвигать кандидатов только из числа своих членов. Выдвигая иных кандидатов, партия как организация обнаруживает свою несостоятельность, то есть отсутствие в своих рядах людей, способных найти поддержку у электората. Такая политически несостоятельная организация пытается выйти из положения путем привлечения в свой список тем или иным способом людей со стороны, пользующихся популярностью среди населения. На рынке товаров подобные действия квалифицируются как обман покупателя (когда на "витрине" - в партсписке - одно, а покупателям "продают" другое). Закон должен исключить возможность такого рода подтасовок.

4. Принципиальное значение на данном этапе имеет вопрос о численности партий. Это вопрос не количества, а качества субъектов политического процесса. Представление о том, что чем больше количество, тем лучше качество партии - в значительной мере не изжитый еще стереотип советского мышления, согласно которому партия должна быть массовым передовым отрядом целого класса. С позиций же демократического подхода закон может связывать получение статуса партии с наличием в ней определенного числа членов лишь в той мере, в какой эта численность служит гарантией, что эта партия не будет действовать в частных интересах узкой группы лиц. Однако численность ее должна быть такова, чтобы, с одной стороны, не лишать шансов на развитие реально действующие небольшие партии, а с другой стороны, не блокировать возможность появления новых партий. В противном случае мы будем иметь дело с монополизацией политической жизни, что противоречит конституционному принципу политического многообразия. Показательно, что в законе о партиях ФРГ (а из зарубежного законодательства о партиях это, пожалуй, наиболее отработанный с точки зрения требований демократии документ) хотя и есть требование о наличии у партии определенной численности, подтверждающей серьезность ее намерений, но сама эта численность законом не задана.

Думается, что применительно к нашей, еще очень неразвитой ситуации, в законе должна быть закреплена минимально необходимая численность партии. Это нужно для того, чтобы партийное строительство не стало чьим-то клановым, корпоративным или даже, как у нас иногда бывает, просто "семейным" бизнесом. Анализ показывает, что, исходя из названных критериев, численность общероссийской партии должна быть порядка 2-2,5 тысяч членов (по 50 членов в каждом региональном отделении). Вопрос же о численности межрегиональных, региональных и местных партий должен решаться в законодательстве соответствующих субъектов Федерации.

5. В условиях допуска к участию в выборах по мажоритарным округам политических движений и организаций, а также при не слишком обременительных требованиях к численности партий основная нагрузка по очистке избирательного процесса от ненадлежащих претендентов на власть ложится в инициативном законопроекте на норму, закрепляющую необходимость подтверждения политическим объединением своего статуса путем участия в выборах. Законопроект основан на концепции, согласно которой политическое объединение обязано участвовать в выборах. Такой подход принят в зарубежной практике (можно, в частности, сослаться на опыт ФРГ), и здесь нет нарушения прав партий. Что же касается права на бойкот выборов, о котором обычно говорят противники такого подхода, то надо иметь в виду, что демократия как форма правления требует от участников политического процесса конструктивной политической активности, и прежде всего в форме участия в выборах. Именно поэтому в целом ряде весьма демократических государств не только партии, но и граждане обязаны участвовать в выборах. А бойкот выборов - это все-таки деструктивная форма, которую государство вправе ограничить, не вдаваясь в мотивы сторонников бойкота (потому что для права важны не мотивы, а само действие). Следует подчеркнуть, что предлагаемый законопроект не запрещает, а только ограничивает возможность бойкота.