28175-1 (Охраняемые природные комплексы)

Основные направления снижения воздействия промышленности на состояние охраняемых природных комплексов

В статье рассматриваются вопросы необходимости и возможности снижения воздействия промышленных предприятий на охраняемые природные комплексы. Приведен критический анализ ряда концептуальных и нормативных документов. Показана взаимосвязь между экологической оценкой программ развития парков, экологическим мониторингом, аудитом действующих предприятий и внедрением систем экологического менеджмента.

The article considers problems and opportunities of the reduction of environmental impacts on protected landscapes caused by industries. Several of conceptual documents and official requirements are critically analysed. An interrelatedness of environmental assessment of National Park programmes, environmental monitoring, auditing of functioning enterprises and development of environmental management systems is demonstrated.

Последние годы ознаменовались в Российской Федерации возрастанием интереса к вопросам разработки и реализации национальной экологической политики, планов действий в области охраны окружающей среды, региональных программ управления природными ресурсами. Так, в 1994 году был опубликован Указ Президента РФ “О государственной стратегии РФ по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития” [1], а в 1996 – Указ Президента РФ “О концепции перехода РФ к устойчивому развитию” [2]. При поддержке Европейского Сообщества в 1997-1999 был разработан “Национальный план действий по охране окружающей среды Российской Федерации на 1999-2001 годы” [3]; позднее на средства международных донорских организаций была подготовлена и опубликована серия альтернативных документов “Приоритеты национальной экологической политики России” [4]. Всемирный Фонд охраны дикой природы, Глобальный экологический фонд, Центр охраны дикой природы совместно с государственными природоохранительными органами опубликовали проекты целого ряда документов и продолжают работать над созданием “Концепции системы охраняемых природных территорий” [5], “Стратегии управления национальными парками России” [6], “Стратегии сохранения биоразнообразия озера Байкал” [7]. Центр подготовки и реализации международных проектов технического содействия подготовил серию концептуальных документов в области управления окружающей средой, управления качеством вод и водными ресурсами¹ [8].

При всей широте охвата проблем, тематики, территориальных и иных особенностях, все упомянутые документы, как и многие региональные планы действий по охране окружающей среды, бассейновые планы и программы, Законы субъектов Федерации, так или иначе обращаются к необходимости изыскания современных инструментов сокращения негативного воздействия на окружающую среду, сохранения естественных экосистем при одновременном повышении эффективности национальной экономики. В сфере заповедного дела, сохранения ландшафтного и биологического разнообразия основные направления государственной экологической политики включают совершенствование системы управления особо охраняемыми природными территориями, развитие законодательной и нормативной базы в области создания и функционирования таких территорий².

В соответствии с законодательством Российской Федерации [9] “Особо охраняемые природные территории – участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны”. С учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий и статуса находящихся на них природоохранных учреждений различаются следующие категории указанных территорий:

а) государственные природные заповедники, в том числе биосферные;

б) национальные парки;

в) природные парки;

г) государственные природные заказники;

д) памятники природы;

е) дендрологические парки и ботанические сады;

ж) лечебно-оздоровительные местности и курорты.

Правительство Российской Федерации, соответствующие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления могут устанавливать и иные категории особо охраняемых природных территорий (зеленые зоны, городские леса, городские парки, памятники садово-паркового искусства, охраняемые береговые линии, охраняемые речные системы, охраняемые природные ландшафты, биологические станции). Следует также отметить, что к категории особо охраняемых территорий тесно примыкают (если не входят в нее по содержательному признаку) водоохранные зоны, примыкающие “...к акваториям рек, озер, водохранилищ и других поверхностных водных объектов, на которых устанавливается специальный режим хозяйственной деятельности с целью предотвращения загрязнения, засорения, заиления и истощения водных объектов, а также сохранения среды обитания объектов животного и растительного мира” [10].

Фактически, только государственные природные заповедники представляют собой охраняемые природные территории, полностью изъятые из хозяйственного использования с целью охраны естественных экосистем (природных комплексов и объектов, земли, воды, недр, растительного и животного мира. Одновременно заповедники являются наиболее традиционной для России формой охраняемых природных территорий, на протяжении десятков лет играющую важнейшую роль в сохранении экологических систем, характерных для различных географических зон. Именно заповедание как изъятие определенных территорий и акваторий целях поддержания экологического равновесия или сохранения эталонов нетронутой природы остается идеологией создания и обеспечения функционирования особо охраняемых природных территорий. Нисколько не умаляя значимости заповедников и достижений научных коллективов в области охраны экосистем, подчеркнем, что современные подходы к созданию системы (но не единичных объектов) охраняемых природных территорий предусматривают переориентацию ключевых принципов территориальной охраны природы [5].

Если традиционные подходы были основаны на предположении о том, что следует управлять природными процессами и явлениями, не допускать человека в природу с целью ее охраны, максимально возможно изымать территории из хозяйственного использования, то сегодня речь идет об изучении и использовании саморегулирующих свойств природных ландшафтов, интеграции человека в природу через развитие методов сокращения воздействия, пространственной и функциональной дифференциации природопользования [5, 11]. В пан-европейском контексте такая позиция отнюдь не является новой: государства с высокой плотностью населения и сравнительно небольшими территориями в течение последних десятилетий развивали концепцию ограниченного хозяйственного использования разнообразных территорий [12]. Иллюстрацией такого заключения может служить британский подход многофункционального лесного хозяйства, согласно которому каждый лесной массив должен выполнять три функции: коммерческую (производства древесины), охраны природных комплексов и экологического просвещения населения. В зависимости от доли сохранившихся участков девственного леса, бонитета, расположения, и других факторов та или иная функция быть определяющей. Многие охраняемые территории Нидерландов, Великобритании, Португалии и других европейских государств включают земли хозяйственного назначения, производственные (в том числе, промышленные) объекты. Наконец, участки территории, использовавшиеся в прошлом или примыкающие к промплощадкам, объектам энергетики, полигонам твердых отходов становятся охраняемыми природными территориями (подобные примеры существуют в Соединенных Штатах Америки, Великобритании, Швеции, Нидерландах).

В российском контексте оптимизм внушает то обстоятельство, что классики заповедного дела приходят к заключению об относительности понятия особо охраняемой территории: “...Можно с полным основанием утверждать, что сегодня четкой грани между “особо охраняемыми” и хозяйственными территориями не существует” (Ф.Р. Штильмарк)³. В то же время, охраняемые природные территории ограниченного хозяйственного использования (прежде всего, национальные и природные парки, во многом – водоохранные зоны) с точки зрения ограничения воздействия на окружающую среду должны иметь исключительный статус. Компромисс между потребностями экономического развития и охраны природных комплексов может и должен быть найден с учетом позиций всех заинтересованных сторон; при этом потенциал командно-административных методов принятия решений полностью исчерпан, что неоднократно доказано практикой развития национальных парков Российской Федерации. Согласно действующему законодательству [9], национальные парки могут включать не только собственно объекты охраны, но и земли иных категорий (сельскохозяйственные угодья, земли населенных пунктов и предприятий, водный фонд). Как правило, эти земли включены в границы парков без изъятия их из хозяйственного использования. Доля таких земель может быть весьма значительна (до 40-50% в парках “Самарская Лука”, “Русский север”, “Мещерский”, “Смоленское Поозерье”, “Плещеево озеро”).

Законодательно закрепленный запрет “...всякой деятельности, угрожающей существованию природных комплексов и взятых под охрану историко-культурных объектов...” распространяется только на вновь планируемые виды деятельности (подпадающие под действие требований экологической экспертизы) [13]. Действительно, в соответствии с Федеральным законом [9] “На землях, включенных в границы национального парка без изъятия из хозяйственной эксплуатации, запрещаются расширение и строительство новых хозяйственных объектов. Режим использования этих земель определяется положением, утверждаемым государственным органом, в ведении которого находится конкретный национальный парк, по согласованию с органами исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации”. Как видно, речь идет лишь о намечаемой деятельности, в то время как функционирующие предприятия оказываются в весьма противоречивом положении. В проекте “Стратегии управления национальными парками России” [6] подчеркнуто, что действующие объекты будут получать рекомендации по перепрофилированию, реконструкции, сокращению производства, в то время, как сами парки будут поэтапно интегрироваться в экономическую структуру регионов. Рекомендации, по всей вероятности, войдут в виде составной части в проектную документацию парков, их программы и менеджмент-планы. В “Стратегии...” есть также несколько обращений к такому инструменту, как экологическая экспертиза, хотя возможности оценки воздействия на окружающую среду и, тем более, стратегической экологической оценки не обсуждаются.

Предпринятые некоторое время назад попытки разработать типовое и ряд частных положений о режиме использования земель, включенных в границы национальных парков без изъятия из хозяйственной эксплуатации, завершились выпуском документов, в которых “иным землепользователям” уделено определенное внимание. Например, “Положение...”, подготовленное для национального парка “Мещера”, содержит следующие позиции: “Хозяйственная деятельность на землях населенных пунктов не должна противоречить основным задачам национального парка — сохранению типичных, ценных и уникальных природных комплексов Мещеры, восстановлению нарушенных природных комплексов, поддержанию экологической стабильности. Режим использования земель, расположенных в границах населенных пунктов, направлен на реализацию идеи возрождения самобытного облика мещерских поселений, создания качественной среды жизнедеятельности населения, современного уровня социального, культурного и инженерного обеспечения в рамках более жестких ограничений (курсив Т.В.Г.) отрицательного воздействия населенных пунктов на окружающую природную среду” [13]. По мнению разработчиков, материально-технической базой развития населенных пунктов должны стать:

• существующие хозяйственные объекты;

• перепрофилированные и реконструированные предприятия, обеспечивающие экономическую активность населения и рост его благосостояния.

Таким образом, в тексте “Положения...” содержится обращение к идее перепрофилирования и реконструкции предприятий, ничем, впрочем, не подкрепленное: сам документ не был обсужден с руководителями предприятий, разработчики считают необходимым введение жестких ограничений и говорят о возрождении самобытных промыслов. С точки зрения развития рыночной экономики (выпуск продукции определяется, прежде всего, потребителем), обеспечения рабочих мест для населения национального парка (около 15 тысяч человек), с учетом сложившейся хозяйственной структуры (в границах парка и в буферной зоне расположено более десяти промышленных площадок стекольных, торфяных, мебельных и др. предприятий – см. схематическое изображение водосбора реки Пры, являющейся ключевым водным объектом национальных парков “Мещера” и “Мещерский”, на рис.1) обсуждаемый документ не может считаться обоснованным.

Рис. 1. Схема расположения предприятий в водосборе реки Пры.

Приведенный пример, который на первый взгляд может показаться частным, на самом деле отражает ситуацию, характерную для многих сотен промышленных объектов, размещенных в буферных зонах особо охраняемых территорий и в их границах, в водоохранных зонах рек и озер (вплоть до оз. Байкал), в зеленых зонах городов. Ожидать спонтанного перепрофилирования и реконструкции предприятий не приходится; некоторые объекты, действительно, закрываются, но отнюдь не в связи с ужесточением экологических требований, а будучи не в состоянии производить продукцию, отвечающую современным требованиям и имеющую рыночный спрос. Следует подчеркнуть, что если в целом по России спад производства обусловил некоторое (несущественное) улучшение экологической ситуации, то сокращение персонала и закрытие предприятий, расположенных в границах и в буферных зонах национальных парков в некоторых ситуациях привело к обратным эффектам. Следствием безработицы стало резкое возрастание нагрузки на водно-болотные и лесные угодья, учащение случаев вандализма, несанкционированное лесопользование и многие другие негативные проявления.

В проекте “Концепции системы охраняемых природных территорий России” проблема ограничений на природопользование рассмотрена несколько более внимательно. По мнению разработчиков, “Введение ограничений на природопользование (использование земельных и иных ресурсов) и их обоснование входят обязательной составной частью в планирование особо охраняемых природных территорий”. Однако, и в этом документе содержится такое нечеткое описание задачи оптимизации экономической структуры, как “Минимум нарушений среды при максимуме эффективности хозяйственной деятельности”⁴. Характер и масштабы воздействий на окружающую среду, таким образом, меняются; корректно сравнить альтернативы, оценить выгоды и потери, сделать заключения в отношении перспектив развития территорий можно лишь с привлечением инструментов экологической оценки.

В целом, экологическая оценка может быть определена как процесс систематического анализа и оценки экологических последствий намечаемой деятельности, консультаций с заинтересованными сторонами и учет результатов этого анализа и консультаций в планировании, проектировании, утверждении и осуществлении данной деятельности. Уточним, что под стратегической экологической оценкой понимается систематический процесс выявления и учета экологических факторов и возможных экологических последствий предлагаемых стратегий, планов и программ [14]. То есть, стратегическая экологическая оценка представляет собой экологическую оценку намечаемой деятельности стратегического уровня, в отношении проектов также осуществляется соответствующий процесс экологической оценки, включающий в России процедуру оценки воздействия на окружающую среду и экологическую экспертизу [14, 15].