9052-1 (Cистема Макаренко - самая демократическая), страница 6

Наложение вето на Федеральные законы “О внесении изменений в статью 3 Закона Российской Федерации “О подоходном налоге с физических лиц”, “О личном подсобном хозяйстве” было вызвано не только нарушением Конституции РФ и федерального законодательства, но и технико-юридическими погрешностями, внутренними противоречиями. Так, в Федеральном законе “О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами” обнаружено несоответствие нормам международного права, а отдельные положения закона ограничивали конституционные полномочия главы государства.

Отклонение законов по экономическим соображениям происходит в связи с невозможностью их финансового обеспечения. Согласно ч. 3 ст. 104 Конституции РФ законопроекты, предусматривающие расходы, скрываемые за счет средств федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства РФ. Информация, содержащаяся в заключении, “позволяет судить о том, имеют ли возможные последствия принятия будущего федерального закона финансовое покрытие из федерального бюджета, да и о самом характере таких близких и отдаленных последствий тоже”. Одной из причин наложения вето на Федеральный закон “О лекарственных средствах” явилось отсутствие такого заключения.

Существует мнение, безусловно заслуживающее внимания о том, что “конституционно установленной должна быть функция Правительства давать заключения по любым законопроектам, поскольку Правительство по сути дела выступает как бы головным органом организации исполнения законов”.

Политический мотив преобладает при отклонении, как правило, основополагающих законов. Вместе с тем, как отмечает Л.А. Окуньков, несогласие Президента РФ “чаще всего проявляется не столь прямолинейно, а “тонет” в перечислении многочисленных юридико-технических изъянов, которые давно стали своего рода ахиллесовой пятой отечественного правотворчества”.

Таким образом, можно сделать вывод, что тенденция к уменьшению числа ветируемых законов появится только тогда, когда Федеральное Собрание на всех этапах законодательного процесса будет обращать особое внимание на позицию главы государства по каждому законопроекту. Кроме того, палаты парламента обязаны каждый проект подвергать тщательной научной проработке, дабы исключить возможность неподписания закона Президентом РФ из-за нечеткости формулировок или дублирования норм.

Порядок повторного рассмотрения Федеральным Собранием законов, отклоненных Президентом РФ, достаточно подробно установлен в регламентах палат.

Регламент Государственной Думы предусматривает четыре варианта результатов повторного рассмотрения:

1) принять закон в прежней редакции;

2) принять закон в редакции Президента РФ;

3) согласиться с решением Президента РФ об отклонении закона и не рассматривать его вновь;

4) принять закон с учетом предложений Президента РФ.

Практика показывает, что депутаты чаще всего не выбирают ни один из названных выше вариантов решения по отклоненному закону, а идут на определенный компромисс с главой государства.

Стремление преодолеть возникшие разногласия, понимание необходимости закона предполагает проведение согласительных процедур между палатами Федерального Собрания и Президентом РФ. Однако в Конституции РФ прямого указания на возможность таких процедур нет, в отличие от ч. 4 ст. 105, где говорится о согласительных комиссиях между Государственной Думой и Советом Федерации.

Регламент нижней палаты также не предусматривает порядка проведения согласительных процедур между Президентом РФ и Государственной Думой. Как отмечает А.А. Котенков, данную проблему, как и порядок прохождения законопроектов, начиная с их внесения в Государственную Думу и заканчивая подписанием и обнародованием Президентом, следует урегулировать федеральным законом.

Наиболее плодотворно, как представляется, работают согласительные комиссии с участием представителей Президента РФ, Государственной Думы и Совета Федерации, посколькуздесь рассматриваются предложения всех участников законодательного процесса, и вырабатывается конструктивное решение. Поэтому возможность создания таких комиссий целесообразно реализовывать уже на первых этапах законотворческого процесса.

Следует обратить внимание на то, что повторное рассмотрение федерального закона Советом Федерации в ранее принятой редакции имеет существенную особенность. Закон не может считаться одобренным верхней палатой парламента, если не был ею рассмотрен, т.е. если вето Президента не было преодолено путем голосования.

“Право президентского вето — оружие стратегическое, а не тактическое. Как свидетельствует зарубежный опыт, им нельзя злоупотреблять, но надлежит всегда держать в боевой готовности. Гораздо эффективнее сама угроза наложения вето, высказанная Президентом, или по его поручению представителем в Федеральном собрании, к тому же подкрепленная конкретными аргументами по поводу недостатков принимаемого закона”. Поэтому глава государства стремится к более тесному сотрудничеству с палатами парламента в целях принятия грамотных законов, давая заключения на законопроекты, выступая с предложениями о внесении в них изменений в течение всего законодательного процесса.

Практика возвращения Президентом РФ федеральных законов без рассмотрения по существу вызывает множество споров среди российских юристов.

Как отмечает Е.И. Колюшин, аргументы сторонников права возвращения главой государства закона парламенту без рассмотрения позаимствованы из немецкого государственного права. Согласно Основному закону ФРГ, федеральный президент обладает правом формального контроля, т. е. может проверить, соответствует ли данный закон процедурным предписаниям Конституции. Однако он не имеет права вето, а его отказ оформить закон (подписать и опубликовать) подлежит проверке Федеральным конституционным судом. Конституционный Суд РФ дела такого рода не рассматривает.

Позиция парламентской стороны, считающей неправомерным введение указанного полномочия Президента РФ, состоит в следующем:

во-первых, данную прерогативу главы государства Конституция РФ не предусматривает;

во-вторых, подписание Президентом закона, означает безусловную обязанность возникающую после принятия закона Федеральным Собранием или преодоления вето главы государства;

в-третьих, Президент не вправе решать и оценивать ни законность, ни целесообразность внутреннего распорядка деятельности палат.

Сторонники Президента РФ настаивают на том, что:

право главы государства возвращать законы без рассмотрения вытекает из смысла Конституции РФ;

в сфере законодательной деятельности Президент наделен конституционным правом и одновременно обязанностью подписывать принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации федеральные законы;

Конституционный Суд РФ своим постановлением от 22 апреля 1996 г. по делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции РФ подтвердил рассматриваемое право Президента.

Действительно, право главы государства возвращать законы без рассмотрения по существу не зафиксировано в Конституции РФ. Конституционный Суд РФ — единственный орган, официально толкующий Конституцию РФ разъяснил в вышеупомянутом постановлении правомерность такого возвращения. Орган конституционного контроля мотивировал данное положение тем, что Президент РФ как гарант Конституции, имеет возможность возвращать (а не отклонять) законы, принятые с нарушением требований Основного закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона. Например, Федеральный закон “О внесении изменений в статью 7 Федерального закона “О ветеранах” и Федеральный закон “О повышении минимального размера пенсии, порядка индексации, и перерасчета государственных пенсий в Российской Федерации с 1 марта 1997 года” были возвращены без рассмотрения в связи с отсутствием по ним заключений Правительства РФ. Основной закон указывает на необходимость таких заключений, тем не менее Федеральное Собрание нарушило требования ч. 3 ст. 104 Конституции РФ, что повлекло соответствующую реакцию Президента.

Кроме того, за период с декабря 1995 г. по май 1998 г. глава государства возвратил без рассмотрения восемь законов, принятых в нарушение ст. 106 Конституции РФ (закон не рассмотрен Советом Федерации, когда это является обязательным), ч. 3, 4 ст. 105 и ч. 1 ст. 107 (нарушены сроки направления и рассмотрения закона в Совете Федерации, направления Президенту РФ на промульгацию). Согласно постановлению Конституционного Суда от 22 апреля 1996 г. установленные Конституцией РФ требования к принятию федерального закона и предусмотренные ею условия и процедуры носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению участников законодательного процесса.

Беспрецедентная ситуация сложилась вокруг небезызвестного Федерального закона “О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации”. Президент РФ отказался подписывать ранее отклоненный, но принятый повторно в той же редакции закон по причине нарушения процедуры голосования по нему в обеих палатах парламента.

Таким образом, Президент РФ обязан сначала подписать закон, что соответствует букве Основного закона, а затем имеет право обратиться в Конституционный Суд с запросом о проверке его конституционности, в том числе по порядку принятия. Получается, что такой закон может быть принят с нарушением конституционной процедуры, однако устанавливать это должен Конституционный Суд РФ. Подтверждением указанному служит постановление Конституционного Суда РФ от 20 июля 1999 г. по делу о проверке конституционности вышеназванного закона.

На мой взгляд, во-первых, необходимо было бы решить вопрос о соответствии Конституции РФ норм регламентов палат в части, касающейся порядка и форм голосования, во-вторых, имеет смысл закрепить за Президентом РФ на уровне Конституции право обращаться в Конституционный Суд после повторного принятия закона Федеральным Собранием, но до его промульгирования в случае, если глава государства считает, что закон принят с нарушением установленной Конституцией процедуры. Таким образом, предлагается предусмотреть еще одну (факультативную) стадию законодательного процесса. В связи с этим следует внести соответствующие дополнения в Федеральный закон о Конституционном Суде РФ и регламенты палат Федерального Собрания. Данные меры позволят избежать подобных коллизий, будут способствовать уменьшению споров “о компетенции” между Президентом РФ и парламентом и повышению качества законов.

Часть 2 ст. 108 Конституции РФ определяет характер участия главы государства в принятии федеральных конституционных законов. Одним из предназначений этого вида законов является обеспечение стабильности Конституции РФ, закрепляющей устои конституционного строя.

Отметим, что принимаются они в особом, более сложном порядке. Так, согласно ч. 2 ст. 108 Конституции РФ, федеральный конституционный закон считается принятым, если за него проголосовало не менее 3/4 от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы.

Президент РФ, даже при наличии у него возражений по федеральному конституционному закону, касающихся его содержания, своевременности и прочего, обязан в течение 14 дней подписать и обнародовать его. Право вето в данном случае не имело бы смысла, поскольку для его преодоления Федеральному Собранию требуется менее сложное квалифицированное большинство голосов, чем для принятия федерального конституционного закона. Вместе с тем Президент РФ как гарант Конституции может обратить внимание палат на несоответствие федерального конституционного закона нормам российской Основного закона. Так он поступил с Федеральным конституционным законом “О Правительстве Российской Федерации”, вернув его без рассмотрения в парламент, что также вызвало противоречивые суждения среди российских государствоведов.

Спор в отношении федеральных конституционных законов должен быть решен, по нашему мнению, следующим образом. Учитывая исчерпывающий перечень и сложный порядок принятия федеральных конституционных законов, глава государства обязан их подписывать, но одновременно с этим, должен обращаться с ходатайством в Конституционный Суд РФ с целью выяснения соответствия рассматриваемых законов Конституции, в том числе по процедурным вопросам.