9052-1 (Cистема Макаренко - самая демократическая), страница 4

Особым видом актов главы государства является указ, включающий в ч. 1 . 65 Конституции РФ новое название субъекта Федерации взамен прежнего на основании волеизъявления самого субъекта. Конституционный Суд РФ подтвердил правомерность такой практики постановлением от 28 ноября 1995 г. по делу о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции РФ. Так, Указом от 9 января 1996 г. в ст. 65 ч. 1 Конституции РФ были включены новые наименования: вместо Ингушской Республики — Республика Ингушетия, вместо Республики Северная Осетия — Республика Северная Осетия-Алания; Указом 10 февраля 1996 г. включено новое наименование — Республика Калмыкия, вместо Республики Калмыкия-Хальмг Тангч.

Второй по значимости правовой акт Президента РФ — распоряжения. Они всегда подзаконны и, как правило, ненормативны. Распоряжениями оформляются решения по оперативным, кадровым и организационным вопросам, а также по вопросам работы органов исполнительной власти и Администрации Президента РФ. Подписывая распоряжения, глава государства назначает официальных представителей Президента РФ при рассмотрении конкретных законопроектов или ратификации международных договоров, образует согласительные комиссии по урегулированию разногласиймежду органами государственной власти Федерации и субъектов, дает предписания о праздновании различных памятных дней и дат, разнообразные поручения, выделяет денежные средства из резервного фонда, поощряет должностных лиц, граждан и коллективы, утверждает планы законопроектных работ, образует рабочие группы с целью анализа проблем государственного значения и др.

В этой связи возникает проблема отличия распоряжений от ненормативных указов Президента РФ.

Вероятно, стоит согласиться с В.Л. Кулаповым, считающим, что такое различие “несколько условно и может рассматриваться (анализироваться) применительно к каждому конкретному случаю”. Однако, на наш взгляд, указ, как юридическая форма выражения правового акта, без сомнения, обладает большей юридической силой по сравнению с такой правовой формой акта как распоряжение. Статья 90 Конституции РФ не случайно, перечисляя акты Президента, сначала называет указы, а потом распоряжения. Тем самым подчеркивается более высокая юридическая сила указа по отношению к распоряжению, в независимости от его характера (нормативного или ненормативного). Поэтому не поддается объяснению тот факт, что по одним и же вопросам издаются различные акты. Например, Указом от 24 апреля 1998 г. освобожден от должности первый заместитель Секретаря Совета безопасности РФ М.А. Митюков. От аналогичной должности был освобожден Б.Н. Агапов, но уже распоряжением от 8 июня 1998 г.

Упомянутое распоряжение Президента РФ от 5 февраля 1993 г. определило вопросы, решения по которым должны приниматься в форме ненормативных указов. В отношении распоряжений не сказано ничего, поэтому возникают подобные проблемы. По нашему мнению, целесообразно издать самостоятельный акт (причем не распоряжение, а указ), закрепляющий отдельный перечень вопросов, которые могут быть урегулированы распоряжениями и перечень вопросов, по которым должны приниматься нормативные указы.

Следует заметить, что иногда встречаются распоряжения, содержащие нормативные предписания. Так, Положение о полномочном представителе Президента РФ в Межпарламентской Ассамблее государств-участников СНГ от 25 апреля 1994 г., Положение об Управлении делопроизводства Администрации Президента РФ от 4 марта 1994 г. утверждены распоряжениями Президента РФ, хотя по своей значимости они должны были бы нормироваться его указами. Подтверждением тому служит ст. 18 проекта закона о нормативных правовых актах РФ, где говорится, что нормативно-правовые акты, издаваемые Президентом РФ под наименованиями “Регламент”, “Положение”, “Правила” утверждаются указами. С другой стороны, Конституционный Суд РФ, рассматривая вопрос о проверке Конституционности Указа от 25 января 1995 г. “О государственной поддержке структурной перестройки и конверсии атомной промышленности в г. Железногорске Красноярского края”, пришел к выводу, что положения Указа не имеют нормативного характера, а следовательно, не подведомственны Конституционному Суду РФ (согласно ст. 125 Конституции РФ и ст. 3 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации”).

Принятие закона о нормативных правовых актах исключило бы подобные казусы в правотворческой деятельности главы государства.

Кроме актов, проанализированных выше, Президент РФ, реализуя свои полномочия, может обращаться с запросом в Конституционный Суд РФ. В известной степени, запрос является актом главы государства, поскольку он предусмотрен Конституцией РФ (ч. 2 ст. 125), имеет обязывающую силу для органа конституционного контроля и порождает в Конституционном Суде правотворческий и правоприменительный процесс. В качестве одного из видов документов Президента РФ могут рассматриваться заключения на проекты федеральных законов, принятых Государственной Думой.

В виде писем Президент РФ оформляет законодательную инициативу, отлагательное вето, предлагает Государственной Думе кандидатуру на пост председателя Правительства РФ, председателя Центрального банка России, представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов, Генерального прокурора, ставит вопрос об освобождении от должности председателя Центрального банка — перед нижней палатой и Генерального прокурора — перед верхней палатой Федерального Собрания РФ.

Порядок подготовки правовых актов Президента РФ установлен распоряжением Президента РФ от 5 февраля 1993 г. (с последующими изменениями и дополнениями, внесенными распоряжениями от 5 июля 1994 г. и от 3 августа 1996 г.).

Проекты указов нормативного характера должны проходить согласование с Министерством юстиции РФ. Например, порядок предоставления для согласования с Министерством юстиции проектов решений Президента РФ о проведении внешнеэкономических операций с продукцией военного назначения регламентирован приказом Министра юстиции РФ от 7 декабря 1998 г.

Персональную ответственность за качество правовых актов несут должностные лица, чаще руководители подразделений или ведомств, осуществляющих подготовку указов и распоряжений Президента РФ. Они лично визируют документ, прежде чем представить его на подпись сначала начальнику Главного государственно-правового управления (или его заместителю), затем руководителю Администрации Президента РФ и только потом Президенту РФ.

Несмотря на такой весьма непростой порядок подготовки актов главы государства, можно встретить указы и распоряжения, отличающиеся своей непродуманностью как по социально-экономическим вопросам, так и по политическим. Тем более непростительно принятие решений, не проработанных в юридико-техническом плане.

Установленный порядок подготовки и внесения для подписания проектов указов и распоряжений обеспечивается Управлением делопроизводства Администрации Президента РФ.

Согласно п. “б” ст. 86 и п. “д” ст. 84 Конституции РФ законы и отдельные международные договоры подписываются российским Президентом собственноручно. Указы и распоряжения также визируются лично главой государства, что является логическим следствием положений ст. 90 Конституции РФ. Факсимильная печать используется в исключительных случаях с разрешения Президента РФ (обычно руководителем Администрации) для удостоверения подлинности приветствий, поздравительных адресов.

Нельзя не согласиться с мнением о необходимости урегулирования данной проблемы законодательными нормами, поскольку это может предотвратить не только возможные злоупотребления, но и приобретет важный общественный и даже международный резонанс в случае болезни или временного отсутствия Президента в столице либо в стране.

Нормативные решения Президента РФ вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты, в том числе содержащие сведения, составляющие государственную тайну или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания. Однако в актах Президента РФ может быть установлен и другой порядок вступления их в силу.

Контроль за исполнением правовых актов главы государства осуществляет Администрация Президента РФ, в частности, полномочный представитель Президента РФ в Межпарламентской Ассамблее государств-участников Содружества Независимых Государств контролирует выполнение указов и распоряжений Федерального Президента, касающихся обеспечения деятельности Ассамблеи, Управление Администрации Президента РФ по вопросам помилования осуществляет контроль за своевременным и правильным исполнением указов по вопросам помилования и т.д.

Основная нагрузка в этой сфере возложена на Главное государственно-|правовое и Главное контрольное управления, которые контролируют и проверяют исполнение указов и распоряжений главы государства Федеральными органами исполнительной власти субъектов Федерации, их должностными лицами и организациями.

Таким образом, выделяются:

1) акты Президента Российской Федерации, к которым относятся указы и распоряжения, а также концепции, программы, положения и доктрины, утверждаемые указами;

2) официальные документы главы государства — запросы, заключения, письма, заявления.

Особой разновидностью официального политико-правового документа является ежегодное послание Президента РФ Федеральному Собранию.

По юридической силе акты главы государства делятся на нормативные и правоприменительные, причем нормативными должны быть только указы. Все они издаются в целях реализации внутренних и внешних функций главы государства, временных и постоянных, а также единоличных и коллегиальных.

Порядок издания указов и распоряжений Президента РФ регламентирован его правовыми актами. Ответственность за разработку, оформление и исполнение актов главы государства возложена на его Администрацию, предназначение которой состоит в обеспечении деятельности Президента России.

В заключение добавлю, что акты Президента РФ, как и все действующие нормативные акты Российской Федерации, нуждаются в систематизации. Указы и распоряжения необходимо обобщить и издать в виде отдельного сборника. Такая мера, на наш взгляд, позволила бы устранить имеющиеся противоречия между актами главы государства, исключить их дублирование и будет способствовать их большей согласованности.

3.Участие главы российского государства в законодательном процессе

Конституционная модель Президента в Российской Федерации достаточно самобытна и не вполне вписывается в традиционные схемы организации президентской власти. Ее своеобразие объясняется особенностями исторического развития, культуры, геополитического положения нашей страны.

Свою специфику имеет система взаимоотношений Президента РФ и Федерального Собрания, которая неоднократно подвергалась всестороннему анализу.

Полномочия главы государства в области законодательной власти довольно объемны, но основополагающим во взаимодействии федерального представительного органа и Президента РФ является участие последнего в законодательном процессе.

Конституция РФ закрепила за главой государства ряд существенных функций на всех стадиях процесса принятия законов.

Принятым и вступившим в силу считается закон, который внесен, рассмотрен, принят парламентом, подписан и обнародован Президентом РФ в соответствии с процедурой, установленной Основным законом России и регламентами палат Федерального Собрания.

Внесение законопроекта в парламент называется законодательной инициативой. Глава государства обладает этим правом согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ.

Как известно, наша модель президентства имеет много общих черт с американской и французской, тем не менее ни в США, ни во Франции президенты не обладают правом законодательной инициативы. Интересно, что глава государства (монарх) Великобритании может и вносить законопроекты на рассмотрение в парламент, поскольку является его составной частью, и накладывать на закон вето .

Активное участие Президента РФ в законодательном процессе позволяет провести аналогию с англосаксонской системой права, что еще подчеркивает специфичность отечественного института Президента. Причем в отличие от Конституционного Суда РФ, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда РФ, которые наделяются правом законодательной инициативы по предметам их ведения, главу государства Основной закон не ограничивает. Президент РФ может вносить законопроекты по любому вопросу, в том числе о поправках и пересмотре положений Конституции РФ (ст. 134).

По мнению М.А. Краснова, право законодательной инициативы Президента РФ является одним из весомых рычагов влияния главы государства на политическую реальность. В то же время В.В. Исаков считает, что “вряд ли оправдано наделение правом законодательной инициативы Президента Российской Федерации, имеющего право вето на законопроекты”.

На мой взгляд, функция главы государства по определению основных наравлений государственной политики подразумевает рассматриваемую прерогативу.

По сложившейся практике Президент РФ сам осуществляет планирование законопроектной работы, которое выражается в трех формах:

1) ежегодные послания Федеральному Собранию;

2) представление в Государственную Думу перечня законопроектов перед началом каждой очередной парламентской сессии;

3) планирование в рамках работы Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности, в состав которой делегированы представители всех участников законодательного процесса .

В октябре 1993 г. была создана и по январь 1994 г. функционировала Комиссия законодательных предположений при Президенте РФ. В ее задачи входила, прежде всего, подготовка проектов федеральных законов, которые на базе положений новой Конституции, должны были обеспечить деятельность формируемого Федерального Собрания. Это были проекты регламентов палат парламента, проект закона о статусе депутата и др. Обширная программа законопроектных работ была запланирована уже в первом послании Президента РФ от 24 февраля 1994 г.

Действующий Регламент Государственной Думы устанавливает, что законопроекты, внесенные Президентом и заявленные в качестве срочных, должны быть рассмотрены палатой в первоочередном порядке. Кроме того, 18 октября 1996 г. Государственная Дума приняла постановление о приоритетах законодательной инициативы Президента РФ. Однако практика показывает, что порядок работы пленарных заседаний нижней палаты Федерального Собрания формируется Советом Государственной Думы по предложениям комитетов палаты, которые, в свою очередь, могут не выносить заявленный в качестве срочного законопроект Президента, как и любой другой проект закона, “сколь угодно долго, сводя на нет все нормы о его первоочередности”.