28470 (К вопросу о сущности и структуре (составе) административных правоотношений)

К вопросу о сущности и структуре (составе) административных правоотношений. М.А. Лапина

Понимание сущности административных правоотношений и характеристика составляющих их элементов являются основополагающими вопросами как в изучении механизма административно-правового регулирования в научном плане, написании понятным для усвоения языком учебных курсов по дисциплине "Административное право России", так и в применении полученных знаний на практике.

Вначале кратко охарактеризуем сложившееся на сегодня в теории права понятие правоотношения и его состава (структуры). Известно, что любое правоотношение является средством, при помощи которого общие правовые нормы (объективное право) воплощаются в реальную жизнь в конкретных юридических правах и обязанностях участников общественных отношений (субъективное право). Общие представления о правоотношении не отличаются однозначностью, хотя можно выделить наиболее распространенные точки зрения по этому вопросу¹. Например, можно отнести к одним из основных мнение о правовом отношении как общественном отношении, урегулированном нормой права. И соответственно, в отраслевых науках правоотношения определяются как общественные отношения, урегулированные нормами соответствующей отрасли права.

В юридической литературе было высказано мнение о правоотношении как о модели поведения лиц, взаимодействующих на основании правовых норм. В этом случае подразумевается наличие определенной юридической схемы предполагаемых действий, которые должны осуществить лица во исполнение того или иного нормативного положения. Понятием "правовые отношения" обозначается индивидуальное волевое взаимодействие между субъектами права. В работах по теории правоотношений имеются попытки объяснения природы правоотношений через понятие поведения. Весьма устойчивым в теории права можно считать представление о правоотношении как единстве материального содержания и юридической формы. Иногда теоретики права² говорят о правоотношении как о юридической форме, в которую облечено действительное фактическое общественное отношение (это, пожалуй, наиболее предпочтительная точка зрения).

В частности, см.: Если рассматривать правоотношения как форму реализации норм права, то мало в содержании правоотношения только быть наделенными правами и обязанностями, надо, чтобы они при этом реально воплощались в жизни в виде конкретных действий (бездействия) в рамках юридических прав и обязанностей, определенных нормами права.

Что касается состава и структуры правоотношений, то в юридической литературе эти понятия некоторые ученые различают следующим образом. В состав правоотношений включают субъекты, их права и обязанности (или содержание) и иногда их объект. Структура правоотношения может рассматриваться как единство модели и отношения. В частности, такая конструкция предложена Р.О. Халфиной³.С. С. Алексеев выделяет следующие элементы: субъекты права, материальное и юридическое содержание и объекты правоотношений⁴. Отсюда принято считать (при широком подходе), что понятие "структура правоотношения" идентично понятию "состав правоотношения".

Анализу административно-правового отношения в юридической литературе, на наш взгляд, уделено недостаточно внимания. Точки зрения по поводу понятия административно-правового отношения практически совпадают и трактуются, к примеру, следующим образом: "административно-правовые отношения - это регулируемые нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере управления, стороны которых выступают в качестве носителей взаимных прав и обязанностей, установленных и гарантированных административно-правовой нормой"⁵

Под составом (структурой) правоотношения, как правило, понимается его внутреннее строение, представляющее собой совокупность элементов и способ их взаимосвязи. Чаще всего к данным элементам теоретики права относят: субъекты, содержание правоотношений и их объект. Но в науке административного права, как, впрочем, и в других отраслевых науках, высказаны и точки зрения, отличающиеся от наиболее распространенной. Практически нельзя назвать какой-либо элемент в составе административно-правового отношения, целесообразность выделения которого не подвергалась бы критике со стороны исследователей.

Так, Д.Н. Бахрах отмечает, что к элементам состава (структуры) административно-правовых отношений относятся субъекты (участники), объект (то, по поводу чего возникли отношения) и содержание. Примечательно, что профессор Д.Н. Бахрах учитывает наличие непосредственного и более отдаленного объекта отношения. Непосредственным объектом административных правоотношений является волевое поведение человека, его деяния. А через управляемые деяния оказывается влияние на процессы, на материальные предметы, продукты духовного творчества. В содержании различаются две стороны: материальная (поведение субъектов) и юридическая (субъективные юридические права и обязанности)⁶. В результате такой трактовки элементов структуры волевое поведения субъекта административно-правового отношения одновременно выступает как в качестве так называемого непосредственного объекта, так и в качестве материальной стороны его содержания.

На самом деле большинство ученых под объектом правоотношений понимают то, на что воздействуют субъективные права и юридические обязанности субъектов, т.е. волевое фактическое поведение участников правоотношений по осуществлению их прав и обязанностей. Некоторые исследователи считают, что объект вообще не является элементом правового отношения⁷. В современной теории права описаны две концепции. Первая, "монистическая", провозглашает, что объектом правоотношения могут выступать только действия субъектов, поскольку именно поступки людей подвергаются правовому регулированию. Вторая, которая называется "плюралистической", считает, что объекты правоотношений столь разнообразны, сколь многообразны регулируемые правом отношения⁸. Иными словами, это либо блага, ценности, вещи, то есть объекты имущественных отношений, либо те самые действия, поведение людей, то есть объекты неимущественных отношений, ради которых субъекты вступают в правоотношения⁹.

Здесь, пожалуй, следует согласиться с точкой зрения, высказанной группой ученых: Ю.А. Дмитриевым, А.А. Евтеевой и С.М. Петровым - о разумности разделения понятия "объект правоотношения" и "предмет правоотношения", как это делается в уголовном праве¹⁰. Думается, что такой подход будет способствовать развитию теории административно-правовых отношений.

Другой известный административист - Ю.Н. Старилов также выделяет три элемента административного правоотношения: "административно-правовое отношение имеет структуру, в которую входят субъекты, объекты и его нормативное содержание"¹¹ . По его мнению, субъекты - участники административного правоотношения, т.е. те, кто наделен специальной компетенцией по управлению, или те, которые имеют иной административно-правовой статус. Объектом административно-правового отношения являются действия (решения) субъектов административного права, их положительное или негативное поведение. Содержание административно-правовых отношений составляют права, обязанности, запреты, ограничения субъектов административного права, а также процессуально-правовой режим их осуществления, исполнения, соблюдения или правовой защиты. При этом автор подчеркивает, что существуют различные мнения по поводу объектов правоотношения. Им раскрывается понятие юридического факта, выступающего условием возникновения, изменения и прекращения административных правоотношений¹². Небезынтересно, что материальную составляющую - реальные действия, поведение участников правоотношения Ю.Н. Старилов в отличие от позиции Д.Н. Бахраха относит к объекту правоотношения, а юридическую составляющую - к содержанию.

Профессором А.П. Кореневым было высказано мнение, что элементами (составными частями) административно-правовых отношений являются: субъекты, объекты и юридические факты. При этом в отношении объекта правоотношения позиция ученого созвучна позиции Д.Н. Бахраха: общий объект регулирования административно-правовых норм - это общественные отношения, и непосредственный объект - поведение субъектов. Далее идет пояснение А.П. Коренева: "Реализация прав и обязанностей субъектов административного правоотношения может быть связана не только с их поведением и действиями (правомерными или неправомерными), ибо такие отношения могут устанавливаться и по поводу вещей или продуктов творческой деятельности (например, при передаче их от одного органа управления в распоряжение другому органу, при изъятии и конфискации их в административном порядке и реквизиции), а также по поводу личных нематериальных благ (например, при охране чести и достоинства граждан, при получении ими бесплатного образования и так далее). Однако и в подобных случаях объектом административно-правовых отношений являются действия сторон, а вещи или продукты творческой деятельности и личные нематериальные блага - предметом правоотношений"¹³. Согласно этой позиции из структуры административного правоотношения вообще исключили такой элемент, как содержание, и, по сути, пошли вразрез со складывающимся в теории права мнением. А.П. Коренев, наоборот, обязательным элементом состава правоотношения считает объект правоотношения, а не содержание. В анализируемой структуре административного правоотношения имеется, на наш взгляд, и положительный момент: А.П. Коренев выделил в качестве самостоятельного элемента юридический факт. К сожалению, ученый не акцентировал внимание на том, какой именно юридический факт таковым является? Или это тот, который выступает в качестве обстоятельства, с которого возникает правоотношение, или тот, который изменяет возникшее правоотношение или прекращает административно-правовое отношение.

Более четкой представляется позиция Н.М. Конина, который под "структурой административно-правового отношения понимает совокупность составляющих его взаимосвязанных обязательных элементов, каковыми являются: субъекты; объекты; права, обязанности и характер связи участников; условия возникновения административно-правовых отношений (юридические факты)". Следовательно, по мнению ученого, только юридические факты, являющиеся основанием возникновения административно-правовых отношений, являются существенными и входят в структуру административных правоотношений¹⁴ .

Лаконично и вместе с тем емко и четко высказывание Н.Г. Салищевой по поводу структуры конкретных административно-правовых отношений. Она предопределяется "нормой права, в которой в абстрактном виде сформулированы права и обязанности субъектов правоотношения и обозначены юридические факты, при наличии которых может возникнуть, измениться или прекратиться связь прав и обязанностей субъектов правоотношения"¹⁵

Однако не все ученые-административисты признают юридические факты элементами структуры административного правоотношения. Так, в классическом университетском учебнике А.П. Алехина и А.А. Кармолицкого юридический факт перечислен среди необходимых предпосылок возникновения административных правоотношений - административно-правовой нормы и административной правосубъектности участников правоотношения¹⁶ .

Весьма своеобразно раскрыты элементы административно-правового отношения в курсе лекций А.А. Демина: "... субъект права - это носитель прав и обязанностей; субъективная сторона административного правоотношения выражается в отношении субъекта к своему деянию - воля, умысел, вина...; объект - предусмотренный законодательством круг охраняемых правом общественных отношений. Или содержание отношения. Конкретный объект - предмет правоотношения...; объективная сторона - внешнее проявление данного правоотношения, проявляется вовне в виде реального действия или бездействия субъекта права... Эта обычная 4-звенная структура венчается упоминанием о законе... Таким образом, формируется 5-звенная структура правоотношения"¹⁷. При этом ученый концептуально исходит из того, что для административного права характерен состав правоотношения, аналогичный составу правонарушения. Однако административные правоотношения, связанные с совершением административных проступков, иными словами, административно-деликтные правоотношения, занимают в общей массе административных правоотношений примерно одну треть или еще меньше. Все-таки львиную долю административных правоотношений составляют регулятивные отношения в сфере государственного управления.

Некоторые административисты при рассмотрении элементов правоотношения смешивают понятия административно-правового отношения и управленческого отношения. На наш взгляд, это неприемлемо в науке административного права и для учебного курса. К примеру, в пособии Д.М. Овсянко отмечается, что "элементами правоотношения являются участники (стороны) правоотношения; их субъективные права и юридические обязанности; поощрения и ответственность, юридический факт (факты)... Субъект - участник (сторона) правоотношения в сфере исполнительной власти, наделенный соответствующими государственно-властными полномочиями. Обычно в качестве субъекта административно-правовых отношений (управляющей стороны) выступает орган исполнительной власти... Объект - другой участник (сторона правоотношения), который может быть наделен правами и обязанностями в сфере исполнительной власти, но в качестве управляемой стороны: граждане, государственные служащие, государственные органы..."¹⁸. Вместе с тем, согласно общим положениям теории права, обе стороны (участники) являются субъектами правоотношения.