70701-1 (Участки из земель промышленности как объект права)

Участки из земель промышленности как объект права

Александр Трифонов

По смыслу ч.1 ст. 87 ЗК РФ землями промышленности признаются земли, которые расположены за чертой поселений и используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности, права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Почти без изменений (за исключением указания на черту поселения) эта норма воспроизведена в ч. 1 ст. 88 ЗК РФ, которая землями промышленности называет земли, использующиеся или предназначенные для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности, права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Логический анализ данных норм позволяет сделать вывод о том, что каждая из них состоит из двух самостоятельных частей. Первая отвечает на вопрос о том, по какому признаку идентифицировать земли промышленности как объекты гражданских прав. Вторая касается уровня нормативных актов, в которых могут быть названы обстоятельства, являющиеся основанием для возникновения прав на земельные участки земель промышленности.

Рассмотрение первых частей указанных норм свидетельствует о том, что в качестве признака земель промышленности как объекта гражданских прав ЗК РФ называет их использование (предназначение для использования) в целях «обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности».

Данная формулировка, по причине наличия в ней разделительного союза «или», представляется чрезмерно широкой. В гражданском законодательстве (поскольку земельное законодательство не предусматривает иного) под организациями понимаются юридические лица, как субъекты гражданских прав (ч. 1 ст. 48 ГК РФ). Последние включают в себя, в том числе некоммерческие организации, а так же коммерческие, но не занятые промышленным производством. И первые, и вторые, могут обладать земельными участками, необходимыми для «обеспечения их деятельности»; однако очевидно, что такие участки не будут относиться к землям промышленности.

Р. Д. Боголеповым особо подчёркивалось, что основную часть земель промышленного назначения составляют территории промышленных предприятий[1]. Действующее российское законодательство не даёт определения понятия «промышленное предприятие». Например, Устав о прямых налогах Российской империи определял промышленное заведение (фабрика, завод и т. п.) как «одно или несколько закрытых или открытых помещений, находящихся в одной черте фабричного или заводского устройства и состоящих между собою, по роду производства, в непосредственной связи»[2]. Однако наиболее удачным представляется определение «предприятия», данное выдающимся русским учёным-правоведом Л. С. Талем: «Организованная хозяйственная единица, рассчитанная на постоянное планомерное обслуживание оборота посредством добывания, переработки или сбыта известных предметов или отправления известной деятельности в виде самостоятельного промысла». По мнению Л. С. Таля, промышленное предприятие выступает как:

1. Индивидуально обособленная единица, вызывающая представление об отдельном самостоятельном юридическом субъекте.

2. Как отдельная ценность, способная служить единым объектом отчуждения, залога, пользования, преемства и объектом финансового обложения.

3. Как правовая организация, социальное образование, в недрах которого осуществляется «должный правопорядок»[3].

В качестве признаков промышленного предприятия приводятся следующие:

- отнесение к горнодобывающей, нефтяной и газодобывающей химической, металлургической или иной специальной отраслям промышленности;

- обладание санитарно-защитной зоной, охраняемой зоной или иной зоной с особыми условиями труда[4].

С нашей точки зрения по своей экономической природе земли промышленности предназначены для размещения специального оборудования, предназначенного непосредственно для целей производства (станки, прессы, конвейеры, технологические линии и т. п.), а так же обслуживающей их промышленной инфраструктуры: здания фабричной (заводской) администрации, склады готовой продукции, транспортные линии, рабочие столовые и т. п., в частности в целях эксплуатации предприятий, как имущественных комплексов, используемых для осуществления предпринимательской деятельности.

Косвенное подтверждение этому можно найти в «Методике государственной кадастровой оценки земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения», утвержденной Приказом Росземкадастра от 20.03.2003 № П/49.

В соответствии с данной методикой земельные участки промышленности - это земельные участки, которые используются или предназначены для:

1. Размещения производственных и административных зданий, строений, сооружений и обслуживающих их объектов, в целях обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности;

2. Разработки полезных ископаемых, предоставляемые организациям горнодобывающей и нефтегазовой промышленности.

Таким образом, к землям промышленности относятся земельные участки, которые предоставлены для размещения и эксплуатации предприятий металлургической, химической, обрабатывающей, горнодобывающей и других отраслей промышленности. Это земли, занятые фабриками, заводами, шахтами, рудниками, карьерами, приисками и другими горнодобывающими предприятиями.

Следовательно, на наш взгляд, землями промышленности необходимо признавать только те земельные участки, которые служат (или предназначены) для размещения указанных объектов, безотносительно к тому, кто является обладателем прав на них. Очевидно, что в качестве последних могут выступать не только организации любых организационно - правовых форм, но и физические лица. Как следствие, земельные участки из земель промышленности не являются объектами, ограниченными в обороте (ст. 129 ГК РФ), так как могут принадлежать любому лицу без получения специальных разрешений (лицензии).

Отдельно необходимо остановиться на правах иностранных граждан на земельные участки из земель промышленности. Часть 1 ст. 5 ЗК РФ в качестве участников земельных отношений называет граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования. При этом права иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц на приобретение в собственность земельных участков определяются в соответствии с ЗК РФ, федеральными законами. Согласно ч. 3 ст. 15 ЗК РФ иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе РФ, и на иных установленных особо территориях РФ в соответствии с федеральными законами.

По мнению Г. В. Чубукова признание в Земельном кодексе РФ (п. 3 ст. 15) иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц субъектами права собственности на земельные участки, не находящиеся на пограничных территориях и иных указанных в законах территориях, противоречит конституционному признанию земли и других природных объектов условием жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9 Конституции РФ), так как «иностранные граждане и их юридические лица, лица без гражданства - это временно проживающие, а иногда и не проживающие на российской территории граждане и лица. По смыслу Конституции РФ они не имеют права иметь земельную недвижимость на праве собственности на территории Российской Федерации»[5].

Эта позиция представляется дискуссионной по двум причинам.

1. Народ как субъект права существует только в конституционном праве (ч. 1 ст. 3 Конституции РФ провозглашает народ носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации). Право собственности – это право гражданское, а ГК РФ не знает такого субъекта права как «народ», по причине чего в Российской Федерации нет и не может быть т. н. «общенародной» собственности на землю.

2. Из провозглашения в ч. 1 ст. 9 Конституции РФ использования и охраны земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории не следует, что у лиц, не проживающих на территории России (это могут быть и российские граждане, постоянно проживающие за границей) не может возникнуть по основаниям предусмотренным законом право собственности на земельные участки на территории России.

Таким образом, следует прийти к выводу о том, что как Конституция России, так и действующее земельное законодательство не предусматривают для иностранных граждан и юридических лиц каких-либо ограничений по приобретению права собственности на земельные участки из земель промышленности.

Перейдём к анализу второй части рассматриваемых нами норм ч. 1 ст. 87 и ч. 1 ст. 88 ЗК РФ. Из их содержания следует, что права на данные участки могут возникнуть у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В научной литературе предлагалось исключить из ч. 1 ст. 87 ЗК РФ данное положение со ссылкой на то, что оно не является существенным для понятия[6]. При этом аргументация данного предложения отсутствует. На первый взгляд, такая поправка заслуживает поддержки, так как любые права на земельные участки, как и на все иные объекты гражданских прав, возникают только по основанию, предусмотренному законом, в связи с чем специальное указание на это в тексте ч. 1 ст. 87 и ч. 1 ст. 88 ЗК РФ лишено смысла.

Вместе с тем, систематическое толкование данной нормы в совокупности с другими положениями российского земельного законодательства позволяет сделать вывод о том, что смысловой центр тяжести в данной норме заключается не в словах «по основаниям», в словах «предусмотренным ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации». Это связано с тем, что право государственной собственности на землю в Российской Федерации до сих пор не разграничено, и поэтому на практике часто возникал вопрос о компетенции региональных и местных органов власти по передаче земельных участков из земель промышленности в собственность организаций. Вместе с тем, допущение установления оснований для возникновения прав на указанные земельные участки в законах субъектов Российской Федерации является по нашему мнению сомнительным с точки зрения его соответствия Конституции России и ГК РФ.

Право на земельный участок по своей правовой природе – это право имущественное, право гражданское, даже если оно принадлежит публично-правовому образованию. В этом случае оно выступает участником гражданских правоотношений (ст. 124 ГК РФ). По словам Е. А. Суханова, в рыночной экономике, где земельные участки в известной мере становятся объектом гражданского оборота, они одновременно приобретают режим объектов гражданских прав со всеми вытекающими из этого последствиями. Другими словами, оборот земли (земельных участков), состоящий из совершения соответствующих гражданско-правовых сделок, а также необходимо определяемый этим ее гражданско-правовой режим как главного объекта недвижимости составляют предмет регулирования уже не земельного, а гражданского законодательства[7]. Согласно п. «о» ст. 71 Конституции РФ гражданское законодательство находиться в ведении Российской Федерации. Согласно ч. 2 ст. 3 ГК РФ гражданское законодательство состоит из ГК РФ и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов. С одной стороны, в соответствии с ч. 1 ст. 2 ГК РФ гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности (интеллектуальной собственности), регулирует договорные и иные обязательства. С другой стороны, согласно с ч. 3 ст. 3 ЗК РФ имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным законодательством.

Однако учитывая, что владение, пользование и распоряжение являются действиями в рамках уже возникшего права, то необходимо признать, что обстоятельства, являющиеся основанием для возникновения права, т. е. имевших место до возникновения права, не входят в предмет регулирования земельного законодательства. Следовательно, законы субъектов Российской Федерации не могут предусматривать основания возникновения прав на земельные участки земель промышленности.

В связи с изложенным можно предложить следующую редакцию ч. 1 ст. 88 ЗК РФ: «Землями промышленности признаются земли, которые используются или предназначены для размещения специального оборудования, предназначенного непосредственно для целей промышленного производства (станки, прессы, конвейеры, технологические линии и т. п.), а так же обслуживающей их промышленной инфраструктуры: здания фабричной (заводской) администрации, склады готовой продукции, транспортные линии, рабочие столовые и т. п., в частности в целях эксплуатации предприятий, как имущественных комплексов, используемых для осуществления предпринимательской деятельности, права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным настоящим Кодексом и другими федеральными законами».

Необходимо коснуться следующего вопроса, связанного с правами на земельные участки из земель промышленности. В соответствии с ч. 2 и 3 ст. 88 ЗК РФ размеры земельных участков, предоставляемых в целях обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности, определяются в соответствии с утвержденными в установленном порядке нормами или проектно-технической документацией.

Статья 33 действующего ЗК РФ, посвящённая регулированию предельных размеров земельных участков касается лишь участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства. Предельные размеры этих участков устанавливаются законами субъектов Российской Федерации, а для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства - нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Согласно ч. 3 ст. 33 ЗК РФ предельные размеры земельных участков, предоставляемых для иных целей, устанавливаются в соответствии с утвержденными в установленном порядке нормами отвода земель для конкретных видов деятельности или в соответствии с правилами землепользования и застройки, землеустроительной, градостроительной и проектной документацией.

В области правового регулирования земельных участков сельскохозяйственного назначения ситуация обстоит следующим образом. Согласно п. 2 ч. 3 ст. 1 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 24.07.2002 г. № 101-ФЗ оборот земель сельскохозяйственного назначения основывается на принципе установления максимального размера общей площади земельных участков сельскохозяйственных угодий. Например, согласно ст. 12.1 Закона Краснодарского края «Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае» от 5.11.2002 г. № 532-КЗ, введённой Законом Краснодарского края от 23.07.2003 № 609-КЗ[8] максимальный размер общей площади земельных участков (приусадебных и полевых), которые могут находиться одновременно на праве собственности и (или) ином праве у граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, составляет 1,5 гектара; а в соответствии со ст. 23 того же Закона максимальный размер общей площади земельных участков сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного административно-территориального образования Краснодарского края и находятся одновременно в собственности гражданина, его супруга и близких родственников (родителей, детей, братьев, сестер, дедушек, бабушек и внуков), а также юридических лиц, в которых данные гражданин или его супруг и близкие родственники (родители, дети, братья, сестры, дедушка, бабушка и внуки) имеют право распоряжаться более чем 50 процентами общего количества голосов, приходящихся на акции (вклады, доли, паевые взносы), составляющие уставные (складочные) капиталы, паевые фонды данных юридических лиц, составляет 10 % общей площади сельскохозяйственных угодий в границах одного административно-территориального образования Краснодарского края на момент предоставления и (или) приобретения таких земельных участков.

Между тем, до настоящего времени нормы предоставления земельных участков из земель промышленности не утверждены. Нормы, регулирующие порядок разработки проектно-технической документации не предусматривают каких-либо ограничений по размерам земельных участков проектируемых и строящихся промышленных объектов.

Действующий в настоящее время СНиП II-89-90 «Генеральные планы промышленных предприятий»[9] в п. 2.2 содержит лишь расплывчатую формулировку о том, что предприятия и промышленные узлы надлежит размещать на территории, предусмотренной схемой или проектом районной планировки, генеральным планом города или другого населенного пункта, проектом планировки промышленного района. Действующий Градостроительный кодекс РФ от 29.12.2004 г. № 190-ФЗ всего лишь требует отображения границ земель промышленности на картах (схемах), содержащихся в генеральных планах существующих и планируемых (п. 4 ч. 6 ст. 23 ГрК РФ).