juris19 (Федеральные округа и система правоохранительных органов), страница 2

Очевидно, что регионы, в центрах которых разместится аппарат представителя Президента, с ходу получат от Центра весомую фору перед своими соседями. Их политические элиты через президентских ставленников смогут успешно лоббировать свои политические и экономические интересы, будут способны контролировать финансовые потоки из Центра. Столицы федеральных округов, согласно Указу Президента, должны будут выделить для нужд семи представителей специальные административные здания, указывать на которые будут поднятые над ними российские флаги и укрепленные на фасадах государственные символы России.

За короткое время численность заместителей и помощников представителей Президента в округах наверняка превысит все разумные пределы. Тем самым в и без того излишне бюрократизированной России создастся дополнительный управленческий этаж.

2. Система правоохранительных органов в системе федеральных округов

Объявив о создании семи федеральных округов с назначением своих специальных представителей, Владимир Путин начал не только реформу вертикали президентской власти, но и серьезную перестройку всех силовых механизмов на региональном уровне. В том, что перестройка по-путински будет целиком и полностью опираться на «человека с ружьем», в принципе не сомневался никто. Это стало ясно уже тогда, когда границы новых территориальных образований странным образом совпали с границами военных округов России.

И хотя некоторые оптимисты утверждали, что совпадение это чисто случайное и никаких намеков со стороны Кремля на возможное силовое давление на «непослушные регионы» не существует, сам факт подобного «географического калькирования» вполне можно трактовать как некий сигнал президента, что в случае явного неповиновения применение силы все же не исключено. Косвенно это подтверждалось и кадровым составом президентских назначенцев на пост полномочных представителей - почти все они носят генеральские погоны.

После назначения полпредов в семи федеральных округах стали формироваться свои территориальные органы юстиции, поскольку Владимир Путин поставил перед Министерством юстиции задачу «сформировать единое правовое пространство». Возможно, это можно было бы сделать и по-другому, скажем, через Верховный и Конституционный суды или через суды общей юрисдикции, однако министр юстиции Юрий Чайка счел необходимым иметь в каждом федеральном округе свою структуру. «У Минюста сегодня нет рычагов влияния на местное законодательство, а между тем каждый пятый нормативный акт принят в нарушение Конституции и федерального законодательства», - заявил он.¹

Приказом Министерства юстиции № 235 от 3 августа 2001 года было утверждено - Положение о Федеральном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу для каждого федерального управления,² где в частности сказано:

1. Федеральное управление Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу (далее - Федеральное управление) является окружным территориальным органом Министерства юстиции Российской Федерации.

2. В своей деятельности Федеральное управление руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами Министерства юстиции Российской Федерации, а также настоящим Положением.

Основными задачами Федерального управления, согласно этого документа являются: 1) обеспечение реализации Министерством юстиции Российской Федерации в федеральном округе государственной политики в сфере юстиции; 2) организация и осуществление контроля за соответствием федеральному законодательству актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации в федеральном округе; 3) организация и осуществление контроля в федеральном округе за состоянием работы по выполнению задач, возложенных на территориальные органы Министерства юстиции Российской Федерации и учреждения юстиции, не входящих в уголовно - исполнительную систему, а также за исполнением уголовно - исполнительного законодательства в органах и учреждениях уголовно - исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации; 4) координация деятельности территориальных органов Министерства юстиции Российской Федерации и учреждений юстиции, осуществляющих деятельность в субъектах Российской Федерации, входящих в федеральный округ.

Следом за Чайкой потянулся директор Федеральной службы налоговой полиции Вячеслав Солтаганов, который также подписал приказ о создании семи управлений налоговой полиции со штатом 195 человек и управлений по разработке межрегиональных налоговых экономических преступлений.¹ Об этом он сообщил общественности сразу после подписания Соглашения о взаимодействии со Счетной палатой РФ. Приказ предусматривает создание окружных управлений на базе региональных, которое будет производиться путем перераспределения штата. Руководитель ФСНП также подписал приказ о создании управлений по разработке межрегиональных налоговых экономических преступлений.

В июне 2001 года, Президент Российской Федерации подписал Указ, в соответствии с которым изменена структура ФСНП России. Повышена роль Главных управлений ФСНП по федеральным округам: их начальники стали заместителями Директора ФСНП. В центральном аппарате создано Аналитическое управление, статус Главного получило управление международного сотрудничества. В августе 2001 года, Президент Путин завершает реорганизацию руководства ФСНП, назначив первым заместителем директора службы Сергея Веревкина-Рахальского, заместитилем - Анатолия Цыбулевского, статс-секретарем-заместителем - Валерия Павлова, передает агентство ИТАР-ТАСС. Число заместителей директора ФСНП указом Президента от 28 июня 2001 года было сокращено с 7 до 3. Еще семь заместителей - начальники окружных управлений.

Генеральный прокурор Владимир Устинов, 24 мая 2000 года принял решение о создании семи окружных прокуратур, работу в которых, по замыслу руководителя этого силового ведомства, должны возглавить заместители генпрокурора.¹ Как заявил В. Устинов: в самое ближайшее время будет создано 7 окружных прокуратур, которые будут руководить работой ведомства во всех областях и республиках, входящих в федеральный округ. В общем-то, в этом решении ничего сверхъестественного нет. Третий пункт указа о создании федеральных округов прямо предписывает руководителям силовых ведомств создавать подобные межрегиональные подразделения.

Поняв, что дело идет нешуточное, но очень «важное и нужное», члены Совета Федерации, которые еще не занимались тогда своей собственной судьбой, утвердили семерых представителей Генпрокуратуры - Юрия Золотова, Александра Звягинцева, Владимира Зубрина, Николая Макарова, Валентина Симученкова, Сергея Фридинского и Константина Чайку. Именно с этими людьми региональным лидерам предстоит теперь работать в самом тесном контакте.

Понятно и то, почему Владимир Устинов откликнулся на указ первым. Конечно, прокуратура всегда считалась одним из наиболее консервативных силовых ведомств. Однако г-ну Устинову было особенно важно доказать свою лояльность президенту - как никому другому из силовиков. Прежде всего, потому, что коллизия с его назначением на этот пост явно продемонстрировала сомнения президента в лояльности г-на Устинова.

Не отставая от них, идет реформирование системы МВД России, которое осуществляется в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 4 июня 2001 года. Появление этого указа, а также последовавшего за ним постановления Правительства Российской Федерации от 26 июля 2001 года № 558 «О внесении изменений в некоторые постановления Правительства Российской Федерации, регулирующие деятельность Министерства внутренних дел Российской Федерации» не случайно. Необходимость коренных преобразований в органах внутренних дел назрела давно.

В федеральных округах, образованы главные управления МВД России. Как указал в своем выступлении Министр внутренних дел РФ Б.В. Грызлов²: «идея создания подразделений министерства, максимально приближенных к регионам, не нова и ранее неоднократно реализовывалась в тех или иных формах (например, РУБОП, комитеты федеральной криминальной милиции по федеральным округам). Однако они не дали ожидаемого результата, поскольку их деятельность была направлена в узкое русло оперативных интересов. С созданием окружных управлений, наконец, найдено оптимальное сочетание организационных и оперативных функций».

Новым главкам передан ряд функций, ранее выполняемых непосредственно подразделениями центрального аппарата МВД России: в частности, осуществление в рамках своей компетенции борьбы с межрегиональной организованной преступностью и проявлениями коррупции в органах власти. Последнее предполагает четкое разграничение функций: ГУБОП МВД России осуществляет борьбу с организованной преступностью, носящей общероссийский и международный характер, главные управления по федеральным округам - межрегиональный, МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации - региональный.¹

Действенным инструментом решения задач, возложенных на главные управления по федеральным округам, станет формируемое при начальнике главка постоянно действующее оперативное совещание. В его состав войдут руководители органов, подразделений и учреждений системы МВД России, расположенных в округе. Таким образом, министерство, создавая главные управления по федеральным округам, должно усилить свое влияние на положение дел в субъектах Российской Федерации, получая возможность оперативно реагировать на изменение ситуации на местах, в том числе при возникновении различного рода чрезвычайных обстоятельств, имеющих межрегиональный характер. Достижению этой цели будет способствовать и деятельность следственных управлений по федеральным округам, сформированных в структуре Следственного комитета при МВД России. На них возложены задачи расследования преступлений, представляющих особую сложность и вызвавших значительный общественный резонанс. Прежде всего, это касается коррупции в органах государственной власти и преступной деятельности организованных преступных групп и сообществ.²

Одновременно с созданием главных управлений МВД России по федеральным округам происходит укрепление единоначалия руководителей МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации. С ликвидацией комитетов федеральной криминальной милиции по субъектам Российской Федерации все сосредоточенные в них оперативные подразделения (по борьбе с организованной преступностью, оперативно-поисковые, специальных технических мероприятий, собственной безопасности) возвращены в МВД, ГУВД, УВД. Теперь на территории каждого субъекта Федерации существует один руководитель - начальник территориального органа внутренних дел. Ему даны широкие полномочия и вместе с тем возложена вся ответственность за положение дел в регионе.

Укреплению управленческой вертикали, повышению ответственности органов внутренних дел за надлежащее выполнение возложенных на них функций будут способствовать и внесенные недавно в Закон «О милиции» поправки, предусматривающие назначение начальников МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации указами Президента Российской Федерации по представлению министра внутренних дел без обязательного согласования с главами субъектов Федерации.¹

Подводя некоторые итоги сказанному, отметим, что любая административная реформа в России всегда приводит к одному - к увеличению числа чиновников. Причем вне зависимости от результатов самой реформы.

Помимо генералов от Налоговой полиции, МВД, наверно, имеются еще генералы и ФСБ, МЧС и так далее. А ведь вслед за военными в округа потянутся и гражданские ведомства. Окружные управления, похоже, намерены организовывать Центробанк, антимонопольное министерство - всех не перечесть. По самым скромным подсчетам, реформа Владимира Путина позволит обеспечить работой несколько десятков тысяч чиновников. Что, безусловно, уже само по себе результат. Вне зависимости от того, позволит ли такая реконструкция сделать страну более управляемой.

Заключение

Реформа вертикали власти, начатая Президентом РФ в мае 2000 года, имела в своей основе тезис о том, что происходит процесс усиленной правовой суверенизации российских регионов, что не только ослабляет власть федерального центра, но и государство в целом. Определенные основания для этого имелись и они, прежде всего, определялись той политикой, которая доминировала в конце 1980-х — начале 1990-х годов: берите столько суверенитета, сколько сможете. Но нужно при этом отметить, что все же в реальном плане ни один из субъектов Российской Федерации (не берем Чечню), не поставил в практическую плоскость вопрос, например, о своем выходе из состава России в течение всего срока пребывания Б. Ельцина у власти. Зачастую проблема «развала России» была больше лозунгом, под которым решались совсем иные вопросы.

Проблема скорее была в другом. В стране никак не могли сложиться нормальные федеративные отношения, что начало пагубно сказываться, прежде всего, на экономическом развитии России, не давало возможности проводить сколь либо осмысленную политику на этом направлении в общефедеральном масштабе. Разделение страны на семь федеральных округов, введение института представителей президента в них, стало попыткой найти хоть какую-то возможность усилить управляемость процессами и, в какой то степени, усилить централизацию вместо развития федерализма.

Необходимо подчеркнуть, что предпринятые Президентом шаги, безусловно, свидетельствуют о его стремлении к централизации страны посредством ограничения местных суверенитетов. Однако это только первая проба сил, зондирование отношения населения и местных политических элит к вопросам укрупнения федеральных единиц. Предугадывать грядущую конфигурацию страны пока преждевременно, а говорить о превращении России из федерации в унитарное государство, еще никаких оснований нет. Перечень из 89 субъектов федерации с описанием их статуса и полномочий содержится в Конституции России, изменить которую можно только путем созыва конституционного собрания. Администрация нового Президента сделала лишь первый ход в многоходовой комбинации. О том, насколько он оказался результативным, можно будет судить уже в недалеком будущем.