prok (Прокурорский надзор в сфере исполнительной власти), страница 3

По мнению В.И. Баскова, принесение протеста на противоречащий закону правовой акта приостанавливает его действие на период рассмотрения протеста. Речь идет главным образом о таких нарушениях закона как лишение или ограничение права граждан на труд, социальное обеспечение, образование и т.д. Когда прокурор направляет протест он указывает на необходимость приостановления действия опротестованного акта¹.

По действующему законодательству, как считает В.Б. Ястребов, принесение протеста не приостанавливает действия опротестованного акта². Тем не менее имеются реальные возможности снижения либо полной нейтрализации отрицательного эффекта противоречащего закону акта. Именно из этих соображений, прокурору предоставлено право устанавливать сокращенный срок рассмотрения протеста, когда этого требуют исключительные обстоятельства. Данное правило применяется в тех случаях, когда исполнение опротестованного акта сопряжено с наступлением или угрозой наступлений опасных последствий: причинения материального ущерба в значительных размерах, нанесения вреда здоровью населения, дезорганизации производства и др. Срок, в течение которого должен быть рассмотрен протест, указывается в его тексте ¹.

О результатах рассмотрения протеста прокурору в тот же день должно быть направлено письменное сообщение. Если невозможно техническое исполнение данного требования в тот же день, тогда оно исполняется на следующий день. Более позднее направление сообщения, равно как несоблюдение сроков рассмотрения протеста, является нарушением закона и может служить основанием для привлечения виновных лиц к ответственности.

Прокурор жестко не связан с позицией, изложенной в протесте. Мнение прокурора может измениться в результате установления новых ранее неизвестных обстоятельств, принятия новых законов, иных факторов. При наличии оснований, исключающих необходимость рассмотрения протеста, он может быть отозван. Права отзыва протеста принадлежит лицу, которым он был принесен, - прокурору или его заместителю. Возможность отзыва протеста допускается только до его рассмотрения.

Опротестование прокурором незаконных правовых актов стало играть важную роль в сфере надзора за законностью правовых актов субъектов РФ. За 1997 - 98 г.г. в России было опротестовано около 1400 несоответствующих Конституции РФ, федеральному законодательству правовых актов законодательных собраний, государственных советов, дум, президентов, правительств, глав администраций субъектов РФ ². В 1998 году по инициативе прокуроров изменены почти 900 региональных законов, указов и постановлений, противоречащих федеральному законодательству. Многие из этих актов искусственно сужали объем правомочий граждан, установленных второй главой Конституции РФ (прав работников, несовершеннолетних, предпринимателей) ³.

Прокурорская деятельность все чаще обнажает серьезные государственные проблемы. В ряде регионов четко обозначилось стремление к присвоению полномочий, отнесенных к исключительной компетенции Российской Федерации.

Однако, к сожалению, далеко не все прокуроры эффективно используют предоставленные им возможности для противодействия антиконституционному правотворчеству субъектов РФ, порой ссылаются на Конституционный Суд страны, полагая, что только этот орган вправе решать сложные правовые вопросы.

О совершенствовании деятельности прокуроров по надзору за законностью правовых актов свидетельствует приказ Генерального прокурора РФ № 42 от 18 июля 1997 г. «Об усилении прокурорского надзора за законностью правовых актов субъектов РФ». Главная цель этого приказа, по мнению А. Мельникова, во-первых, в том, чтобы напомнить прокурорам, что опротестовываться должны все без исключения незаконные акты субъектов РФ, несмотря на наличие процедур Конституционного Суда. Во-вторых, нужно отказаться от практики принесения протестов на такие акты, если очевидно, что соответствующий представительный или исполнительный орган добровольно не удовлетворит требование прокурора. В этом случае единственно правильный способ устранения нарушений - обращение прокурора в суд. Причем не только в суд общей юрисдикции, но и в конституционные (уставные) суды субъектов РФ ⁴.

Не менее важную роль опротестования незаконных правовых актов играет в работе районных и городских прокуроров, осуществляющих надзор за законностью правовых актов органов местного самоуправления. За 1997-98 годы по протестам прокуроров в системе местного самоуправления отменены более 27 тысяч незаконных правовых актов, абсолютное большинство которых носило нормативный характер¹.

Анализ практики прокурорского реагирования указывает на то, что большинство незаконных решений органов местного самоуправления, как правило, связано с грубыми нарушениями прав и свобод граждан. Причем наиболее характерным для органов местного самоуправления является игнорирование требований налогового, земельного, жилищного, трудового, административного законодательства, а также законов, предусматривающих предоставление определенных льгот ветеранам и инвалидам. Многочисленны факты подмены главами местных администраций в своей деятельности представительных, судебных, контролирующих органов.

Повсеместно распространены нарушения, связанные с установлением непредусмотренных законом налогов и сборов. Так, в нарушение требований Закона РФ «О государственной пошлине», Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», постановлением главы Грязновской сельской администрации Липецкого района Липецкой области на территории населенного пункта было предусмотрено взимание госпошлины за выдачу справок с места жительства. В соответствии с п.4 ст. 15 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установление местных налогов и платежей является исключительной компетенцией представительных органов местного самоуправления. Как показывает прокурорская практика, зачастую налоги и сборы устанавливаются местными администрациями. Например, сбор за право торговли на территории Косыревского сельского совета Липецкого района был установлен постановлением главы администрации № 25 от10.04.98.

В то же время имели место факты, когда главы администраций необоснованно освобождали налогоплательщиков от уплаты налогов. Глава администрации Хлевенского района Липецкой области, в нарушение принятого на сессии районного совета депутатов Положения о порядке предоставления налоговых льгот, своим постановлением № 882 от 30.12.97 освободил СХПК «Ново-Дубовской» от уплаты в районный бюджет транспортного налога и сбора за уборку территории. Все названные акты отменены по протестам прокуроров.

Органами местного самоуправления вводились непредусмотренные меры административной ответственности. Главой администрации рабочего поселка Добринка административная ответственность была установлена за нарушение порядка использования воды из коммунального водопровода, главой администрации Елецкого района Липецкой области - за нарушение правил пребывания детей и подростков в общественных местах².

Массовый характер приобрели случаи неправомерного вмешательства органов местного самоуправления в хозяйственную деятельность предприятий, не находящихся в муниципальной собственности. Перечисленные нарушения после вмешательства прокуратуры были устранены.

Заместитель Генерального прокурора РФ В.И. Давыдов, учитывая исключительную остроту рассматриваемого вопроса, а также отмеченные недостатки, предлагает осуществить меры по повышению эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства о местном самоуправлении, опротестованию незаконных нормативных актов субъектов РФ, ограничивающих права граждан на местное самоуправление, а также усилить профилактическую направленность надзорной деятельности, максимально использовать прокурорские полномочия для пресечения нарушений законности на стадии подготовки в представительных органах нормативных актов, касающихся больших групп населения³.

2.Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является важнейшим направлением прокурорского надзора в сфере исполнительной власти. Предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления и их должностными лицами.

Согласно действующему законодательству, надзор за соблюдением прав и свобод граждан - одно из шести основных направлений деятельности прокуратуры ( ст.1 и гл.2 ФЗ «О прокуратуре РФ»). Это наглядно подтверждает существенное усиление в современных условиях ее правозащитной роли. То обстоятельство, что предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека, основано на признании их верховенства в правовой системе Российской Федерации.

Соблюдение прав и свобод человека играет основополагающую роль в обеспечении правовой защищенности личности, защите ее от произвола и беззакония. Оно проявляется в точном выполнении предписываемых законом правил, определяющих правовой статус личности в государстве.

Правовое поле для применения прокурорских полномочий по сравнению с советским периодом сужено рамками Конституции РФ. Прокуроры теперь не обязаны осуществлять надзор за исполнением актов органов исполнительной власти, что делало в прошлом их работу крайне неэффективной. Более того, подобная практика привела в конечном итоге прокуратуру на позиции органов исполнительной власти. Именно эти перегибы дали в свое время повод некоторым правоведам упрекать прокуратуру в безграничном вмешательстве в различные сферы государственной и общественной жизни¹.

Однако обстоятельства изменились. Основное внимание прокуроров сосредоточено сейчас на точном выполнении предписываемых Конституцией и законами правил, определяющих правовой статус личности в государстве.

Основные права и свободы человека и гражданина закреплены в Конституции, которая имеет прямое действие. Иные права и свободы могут устанавливаться федеральными законами и законами субъектов РФ. Обязательно соблюдение прав и свобод, предписываемое общепризнанными принципами и международного права, и международными договорами, которые рассматриваются в качестве составной части правовой системы Российской Федерации.

Различаются три группы прав и свобод человека и гражданина: личные права; политические права и свободы; социально-экономические и культурные права и свободы.

В соответствии с приведенной классификацией в Конституции РФ на переднем плане - личные права и свободы. К их числу отнесены право на жизнь, свободу и неприкосновенность; право на охрану достоинства личности, неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени; право на неприкосновенность жилища и т.д.

Многие исследователи не без оснований относят личные права к естественным правам человека, имея ввиду, что они внутренне присущи каждому человеку, принадлежат ему от рождения, а не даруются властью. Задача цивилизованного государства - признать в официальном порядке эти права и организовать их надежную защиту.

В целях защиты личных прав граждан наиболее широко используются уголовно-правовые меры и средства гражданско-правовой защиты в суде. Важное значение для пресечения фактов произвола при применении к гражданам мер административного принуждения имеет также использование средств прокурорского надзора, предусмотренных гл.2 раздела 3 ФЗ «О прокуратуре РФ».

Совершенно иную природу имеют гражданские права политического и социально-экономического характера. У них нет естественного происхождения. Государство наделяет человека гражданскими правами по мере наступления определенных условий, в соответствии с интересами и возможностями общества и государства².

Исходя из опыта цивилизованных государств, можно констатировать, что конечная цель установления политических прав и свобод - включение граждан в процесс формирования органов государственной власти и непосредственное управление его делами. Наделение граждан политическими правами включает установление: права на объединение; права собираться мирно без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование; права участвовать в избрании органов власти; права на равный доступ к государственной службе и других.

Нынешнее состояние политических прав и свобод в России характеризует достаточно высокую степень компромисса между личностью и государством, достигнутого за время демократических преобразований. Вместе с тем, прокурорская практика продолжает выявлять немало нарушений избирательных прав граждан как со стороны государственных органов, так и со стороны политических партий.

Так, прокурор Ставропольского края в связи с поступившими жалобами о массовом досрочном голосовании при выборе губернатора края поднял этот вопрос перед председателем крайизбиркома. Действия прокурора способствовали прекращению фактов принуждения участковыми избирательными комиссиями граждан к досрочному голосованию.

В марте 1997 года органами прокуратуры были выявлены факты игнорирования структурами КПРФ территориального принципа функционирования общественных объединений. В нескольких субъектах РФ были созданы первичные организации КПРФ на предприятиях и в учебных заведениях. По всем этим фактам нарушений законодательства об общественных объединениях органами прокуратуры приняты меры реагирования - принесены протесты и внесены представления с требованием упразднить первичные партийные организации КПРФ на предприятиях и в учебных заведениях¹.

Намного шире предусмотренные Конституцией РФ социально-экономические права граждан. Среди них - право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессии; право на жилище; право частной собственности; право на социальное обеспечение; право на охрану здоровья и медицинскую помощь и т.д.

В настоящее время особенно часто нарушаются социально-экономические права граждан. Заместитель начальника управления по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов Генеральной прокуратуры РФ А.В. Чурилов отмечает, что за 1996 год прокурорами было пресечено более 5,5 тысяч нарушений прав инвалидов и престарелых и около 10 тысяч нарушений жилищных прав граждан, каждое четвертое из которых было связано с изданием незаконных правовых актов, ущемлявших права граждан на справедливое распределение муниципальных жилых помещений, приватизацию жилья, охрану жилищных интересов несовершеннолетних, инвалидов, престарелых².

Подводя итог сказанному, можно сделать вывод, что защита политических, социально-экономических прав и свобод граждан - область наибольшего применения прокурорских полномочий, закрепленных в статьях 26-28 ФЗ «О прокуратуре РФ», в процессе осуществления общенадзорной деятельности.

Здесь правомерно, на мой взгляд, поставить вопрос о мотивации прокурорского вмешательства в вопросы защиты прав и свобод граждан.

С учетом ведущего положения судов в сфере защиты прав и свобод граждан тотальный прокурорский надзор по аналогичным вопросам невозможен. «Предпринимаемые прокурорами меры в защиту граждан должны носить компенсационный характер и дополнять существующие средства правовой защиты», - таково мнение А.В. Чурилова. Не подменяя суды в разбирательстве конкретных гражданских споров, требующем опроса свидетелей, исследования других доказательств в судебном заседании, прокуроры должны реагировать на видимые формальные нарушения законов³.

А.В. Чурилов выделяет 4 случая, когда прокуроры подключаются к правозащитной деятельности.