В органах прокуратуры применяется предметно-зональный принцип организации работы; когда за зональными прокурорами закрепляются еще и определенные «предметы ведения». Такой подход способствует специализации зональных прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов в наиболее важ­ных, приоритетных на данном этапе сферах правовых отношений.

Независимо от того, как организуется работа в структурном подразделении — при четком разграничении зонального и пред­метного принципов или при их сочетании, неизменным остается требование взаимного обмена информацией, особенно между прокypopaми одного отдела (управления), с тем, чтобы у каждого из них были исчерпывающие сведения об объектах их надзора.

Решение вопроса о распределении обязанностей в структурном подразделении органа прокуратуры согласно зональным и пред­метным принципам оформляется письменным распоряжением на­чальника подразделения.

В распоряжении о распределении обязанностей могут быть ука­заны кроме зон и приоритетных предметов ведения также кон­кретные органы, объекты соответствующего (областного, краево­го, республиканского) уровня, надзор за исполнением законов в деятельности которых закреплен за тем или иным прокурором под­разделения.

ФУНКЦИИ И НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ

1. Понятие и система функций органов прокуратуры

Правильное установление места и роли прокуратуры в системе государственных органов, разделения и взаимодействия властей предопределяется точным установлением состава функций, необ­ходимых для выполнения возложенных на прокуратуру задач.

Ключевой правовой категорией, которая раскрывает и объясня­ет содержание, структуру и пределы деятельности прокуратуры, как и иного органа, являются ее функции.

Закон о прокуратуре РФ содержит указание на функции в ряде норм. В ст. 1, определяя понятие прокуратуры, Закон раскрывает его через основную функцию — надзор за исполнением законов. При этом подчеркивается, что «прокуратура Российской Федера­ции выполняет и иные функции, установленные федеральными законами (п. 1 ст. 1).

В другой норме определяется, что «на прокуратуру Российской Федерации не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами» (ст. 3).

В п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре РФ содержится, по существу, перечень основных функций прокуратуры.

Основываясь на общих положениях государственно-правовой теории, понятие функции прокуратуры можно сформулировать как такой вид ее деятельности, который предопределяется социаль­ным предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах; ха­рактеризуется определенным предметом ведения; направлен на ре­шение этих задач и требует использования присущих ему полномо­чий и правовых средств. Названные элементы, характеризующие Функцию, находятся в строгой взаимозависимости. Их изменение, Уточнение, прежде всего в части задач прокуратуры, сфер прояв­ления ее деятельности, должно неизбежно влечь необходимую кор­ректировку в остальных частях функциональной характеристики. Наиболее подвижной и очевидной составной частью функции являются полномочия прокуратуры и правовые средства их осущест­вления, которые придают ей требуемую выраженность и логичес­кую завершенность и которые должны иметь четкую и полную правовую форму.

Важнейшим условием эффективности деятельности прокура­туры служит внутренняя взаимосвязанность и взаимообуслов­ленность функций. Такая взаимообусловленность, естественно, вытекает из единства задач обеспечения законности и правопо­рядка.

Главная функция прокуратуры, предопределившая необходи­мость ее создания, — надзор за исполнением законов. Она за­крепляется в ст. 1 действующего Закона о прокуратуре РФ. В за­висимости от сфер правовых отношений, в которых осуществля­ется деятельность прокуратуры (сферы исполнительно-распоря­дительной деятельности органов управления, органов предвари­тельного следствия, правосудия, исполнения и др.), надзорная функция подразделяется на подфункции, каждая из которых со­храняет все структурные части функции, наполняя их различным содержанием. Наиболее заметны различия в особенностях пред­мета надзора, в процедурах его осуществления, объеме и харак­тере полномочий прокуроров и правовых последствий примене­ния соответствующих им правовых средств. К числу таких под­функций относятся:

• надзор за исполнением законов федеральными министерст­вами и ведомствами, представительными (законодательны­ми) и исполнительными органами субъектов Российской Фе­дерации, органами местного самоуправления, органами воен­ного управления, органами контроля, их должностными ли­цами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

• надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представи­тельными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного само­управления, органами военного управления, органами кон­троля, их должностными лицами, а также органами управле­ния и руководителями коммерческих и некоммерческих ор­ганизаций;

• надзор за исполнением законов органами, осуществляющи­ми оперативно-розыскную деятельность, дознание и предва­рительное следствие;

• надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих на­значаемые судом меры принудительного характера, админи­страциями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

В сфере рассмотрения дел судами прокурор участвует во всех видах судопроизводства и во всех судебных инстанциях. Законом выделена задача опротестовывать противоречащие закону реше­ния,' приговоры, определения и постановления судов. В этом про­является специфичность надзорной деятельности в сфере судо­производства. Прокуратуры осуществляют надзор не за судами, которые, естественно, независимы при отправлении правосудия, однако деятельность судей подчиняется закону, требованиям ко­торого должны соответствовать судебные решения. Это требова­ние характерно и для других сфер деятельности. Прокуроры осу­ществляют надзор, например, не за должностными лицами орга­нов управления, а за законностью принимаемых ими правовых актов.

Поэтому сущность надзора состоит в деятельности прокурора по проверке соблюдения законов, установлению правонарушений, их правовой оценке, а также в требовании (предложении), обра­щенном к компетентным органам и должностным лицам, о приня­тии мер к устранению выявленных нарушений. Исключение со­ставляют сферы правовых отношений, в которых, в связи с их со­ответствующей спецификой, прокурор полномочен непосредст­венно восстановить нарушенную законность (отменить незакон­ное решение следователя и т.п.).

Надзорные функции (подфункции) прокуроров находятся в системной взаимосвязи и обусловленности. В совокупности над­зорные функции составляют единый прокурорский надзор, осу­ществляемый от имени Российской Федерации на всей ее терри­тории.

Все названные признаки самостоятельной функции характер­ны для осуществляемого прокуратурой уголовного преследования за совершение преступлений. Ее основное содержание состоит в следующих полномочиях прокурора: возбудить уголовное дело о любом преступлении и поручить производство расследования со­ответствующему следователю, органу дознания либо независимо от подследственности в установленном порядке принять расследо­вание по делу о любом преступлении к своему производству; пору­чить расследование любого дела следователю прокуратуры.

Расследование преступлений тесно связано с функциями надзо­ра, оно нередко возникает по его результатам либо, наоборот, ре­зультаты расследований служат помимо иных источников сведе­ний поводом для проведения прокурорских проверок в порядке надзора.

Самостоятельной функцией служит координация прокурату­рой деятельности правоохранительных органов по борьбе с пре­ступностью. Она состоит в обеспечении согласованной, взаимоувя­занной деятельности правоохранительных органов, осуществляе­мой каждым из них в соответствии со своими целями и задачами, полномочиями и средствами их реализации.

Другой самостоятельной, но тесно связанной с надзорной, функцией прокуратуры является участие ее в правотворческой де­ятельности. Эта функция заключается в том, что прокурор, уста­навливая в ходе реализации своих надзорных и иных полномочий необходимость совершенствования действующих нормативных правовых актов, вправе вносить в законодательные органы и орга­ны, обладающие правом законодательной инициативы, соответст­вующего и нижестоящего уровней, предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов.

В отличие от функций существует понятие: основные направле­ния деятельности органов прокуратуры. Эти понятия тесно между собой связаны, но четко различаются. Прокуратура не должна и не может подменять деятельность других государственно-правовых структур по обеспечению законности, с одинаковой интенсивнос­тью осуществлять надзор за исполнением всех законов, во всех сферах правовых отношений. В этом и нет необходимости. Здесь должны быть правильно выбраны приоритеты, от обеспечения ко­торых в решающей степени зависит состояние законности и пра­вопорядка в районе, городе, субъекте Федерации, в стране в целом.

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР

ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ (ОБЩИЙ НАДЗОР)

Надзор за исполнением законов и законностью правовых актов традиционно именуется общим надзором.

Являясь родоначальником специальной прокурорской деятель­ности, общий надзор в отличие от других отраслей призван содей­ствовать обеспечению законности в сфере государственного уп­равления. Исходя из этого его свойства, общий надзор можно счи­тать звеном, цементирующим российскую государственность, спо­собом согласования интересов Российской Федерации и субъек­тов, ее составляющих.

Нормы, определяющие предмет общего надзора прокуратуры демократического правового государства, его объекты, правомо­чия, акты объединены в разд. 3 Закона о прокуратуре, состоящем из двух глав: «Надзор за исполнением законов» и «Надзор за соблю­дением прав и свобод человека и гражданина». Выделение специ­альной главы, посвященной охране прав и свобод человека и граж­данина, отражает реальные позитивные изменения в обществе, усиление правозащитной функции прокуратуры. Выделение гл. 2 разд. 3 Закона о прокуратуре не ведет к появлению новой самосто­ятельной отрасли надзора. Скорее это подотрасль.

Предмет общего надзора в соответствии со ст. 21 Закона о про­куратуре составляет:

1) надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации;

за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, Федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнитeльнoй власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лица­ми, органами управления и руководителями коммерческих и не­коммерческих организаций;

2) надзор за соответствием федеральным законам правовых актов, издаваемых всеми перечисленными выше органами и их должностными лицами.

Определяя относимость к предмету надзора подзаконных актов, необходимо руководствоваться следующими положениями:

1) подзаконные нормативные акты должны исходить от высших органов государственной власти. Президента РФ главой государства, Правительства РФ — высшей исполнительной властью;

2) среди многочисленных подзаконных актов, издаваемых Президeнтoм РФ и Правительством РФ, в предмет надзора входят толь-

ко нормативные правовые акты, адресованные неопределенному кругу лиц, рассчитанные на длительное применение;

3) акты должны быть изданы по специальному полномочию;

4) в указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ должен быть зафиксирован механизм реализации закона. Нередко в самом тексте закона содержится прямое указание на направле­ние подзаконного регулирования. Без знания подзаконных актов подчас нельзя однозначно ответить на вопросы, имеет ли место нарушение закона и кто за него ответствен.

Анализ надзорной практики позволяет выделить несколько самостоятельных, отличающихся друг от друга однотипностью ре­шаемых задач, направлений или подотраслей, в частности:

1. Надзор за законностью в сфере государственного строитель­ства. Имеются в виду правоотношения, обусловленные федератив­ным характером устройства Российской Федерации, разграниче­нием предметов ведения (это бюджетный, налоговый федерализм, разграничение государственной собственности по уровням управ­ления, особенностям природопользования территорий и т.п.).