321 (Прокурорский надзор в Российской Федерации)

Прокурорский надзор как самостоятельная пра­вовая дисциплина включает в себя прежде всего знания об осно­вополагающих принципах организации и деятельности российской прокуратуры, выработанных и получивших даль­нейшее развитие в Конституции РФ и других законодательных актов по вопросам укрепления законности и правопорядка, обеспечения принципов социальной справедливости, охраны прав и законных интересов граждан, усиления прокурор­ского надзора в РФ. Прокурорский надзор рассматривается как одна из форм государственной деятельности, обеспечивающей точ­ное и единообразное исполнение законов в стране, как одно из условий соблюдения конституционных гарантий по охране прав и законных интересов граждан.

При рассмотрении данного вопроса раскрываются полномочия, компетенция, акты прокурорского надзора по устранению установленных нарушений за­кона, их классификация и предъявляемые к ним требования. По­казаны особенности деятельности прокуроров по традиционно сло­жившимся отраслям надзора и иным основным направлениям дея­тельности органов прокуратуры, указанных в Законе РФ «О прокуратуре РФ».

Главное в деятельности прокуроров — это повышение эффек­тивности осуществляемого надзора, его действенность и резуль­тативность. Поэтому мы дадим понятие эффективности прокурорского надзора, определим его критерии и пути повыше­ния. При освещении отдельных сторон деятельности прокуроров делается ссылка на соответствующие приказы и указания Гене­рального прокурора РФ, которые носят открытый характер, по­этому их в полной мере мы будем использовать в данной работе. Выводы и рекомендации, содержащиеся в данной работе, основаны на положительном опыте работы органов прокуратуры по различ­ным ее направлениям.

При рассмотрении вопроса «Прокурорский надзор в РФ» необхо­димо иметь в виду, что в связи с правовой реформой изменяется и совершенствуется законодательство о прокурорском надзоре. Законотворческая работа будет проводиться и далее. В историче­ски обозримый период, на основе и во исполнение вновь прини­маемых законов будут перерабатываться и действующие приказы Генерального прокурора РФ руководящего характера по тради­ционно сложившимся отраслям надзора и основным направлениям деятельности органов прокуратуры. Поэтому правильное и полное представление об организации и деятельности прокуратуры можно иметь только с учетом вновь принимаемых законов и подзаконных актов.

ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ПРОКУРАТУРЫ

Понятие “прокуратура” происходит от латинского (procure) – что означает - забочусь, обеспечиваю, предотвращаю.⁰

При создании этого органа идея состояла отнюдь не в карательном его предназначении, а в обеспечении справедливости и законности. Предназначение прокуратуры в Греции и в странах Востока состояло, во-первых, в надзоре за исполнением предписаний государственной власти, а во-вторых, в осуществлении обвинения в суде.

В европейских странах впервые прокуратура возникает во Франции в XIY веке, причем с первых ее шагов это был сугубо обвинительный, карательный орган.

К XIY веку в европейских странах, в особенности в Испании, уже твердо сформировался процесс инквизиционный, пришедший на место процессу публичном, гласному, состязательному. Это явилось побудительным мотивом для трансформации основ организации и деятельности прокуратуры.

Прокуратура Франции послужила прообразом прокуратуры России и до настоящего времени эталоном прокуратуры Западных стран.

Основателем органов прокуратуры и прокурорского надзора в России по праву считается Петр 1. Период XYI и начала XYI I веков был отмечен значительным ростом преступности, должностных преступлений, казнокрадства и взяточничества, что вызвало историческую потребность создания государственной службы по борьбе с этими негативными явлениями. Указом Петра 1 от 2 марта 1711 года в России учреждается фискальная служба.

Со временем Петр 1 убедился в неэффективности службы фискалов. Указом от 12 января 1722 года Петр 1 учреждает прокуратуру Российской империи (Эта дата – 12 января – провозглашена Указом Президента Российской Федерации от 7 июля 1996 года “Днем прокуратуры”).

Введение должности генерал-прокурора было произведено указа­ми Петра I в 1722 году. Ему предписывалось надзирать за законностью деятельности Сената, а впоследствии и всех иных государственных органов. При обнаружении нарушения закона он был обязан предло­жить исправить ошибку, а в случаях неподчинения генерал-прокурор имел право «протестовать и оное дело остановить».

Постепенно прокуроры стали занимать важное место в государст­венной службе. Стал складываться прокурорский корпус. Прокуроров по предложению генерал-губернаторов избирал Сенат. Они осуществ­ляли контроль за деятельностью центральных и местных учреждений, докладывали генерал-губернаторам о выявленных недостатках. Обна­ружив нарушение, прокурор сначала устно предлагал устранить его, а при неподчинении устному распоряжению мог принести письменный протест в орган, нарушивший закон, а далее в соответствующую колле­гию или в Сенат. Принесение протеста на незаконный акт приостанав­ливало его действие. Если сведения о нарушениях закона поступали к вышестоящему прокурору, то он обязан был принять меры к быстрому и правильному рассмотрению дела.

Примерно в это же время помимо центральной создается и губерн­ская прокуратура, начало которой положили прокуроры надворных судов. Но с созданием Министерства юстиции (1802 г.) министр юсти­ции стал одновременно занимать должность генерал-прокурора, а гу­бернская прокуратура стала превращаться в орган юстиции на местах.

Это стало возможным в известной мере потому, что не существовало единого законодательства об организации и деятельности прокуратуры.

В 1864 году прокуратура получает полномочия по надзору «при судебных местах». Учреждение судебных установлении от 20 ноября 1864 года вверяло прокурорский надзор в судах обер-прокурорам, про­курорам и их товарищам под высшим наблюдением министра юстиции как генерал-прокурора. В это время появляются основы организации прокуратуры как базирующегося на иерархической дисциплине, едино-начального и независимого от местных, административных и судебных органов института.

Совокупность полномочий прокуроров конкретизировалась уста­вами уголовного и гражданского судопроизводства. Так, по Уставу уго­ловного судопроизводства прокуроры осуществляли наблюдение за де­ятельностью судебных следователей, могли присутствовать при всех следственных действиях, давать указания следователю, контролиро­вать взятие под стражу обвиняемого, требовать дополнительного рас­следования (ст. 278—287 Устава). По окончании предварительного следствия прокурор давал заключение о предании обвиняемого суду, излагая его в форме обвинительного акта.

Обвинительный акт прокурор направлял в суд. Участвуя в судеб­ном разбирательстве, прокурор выступал в суде с обвинительной речью. После вынесения приговора он имел право на принесение апелляцион­ного или кассационного протеста.

Судебные уставы урегулировали лишь вопросы деятельности про­курора в суде. Элементы общего надзора, присущие прокурорскому надзору в дореформенный период, были «забыты». Однако в послереформенное время законодатель пытался вернуться к этим проблемам, указав на то, что обязанности, возлагаемые на прокуроров помимо их участия в суде, могут быть определены в других законодательных актах — особых уставах и положениях. Но практических шагов в этом направ­лении предпринято не было.

В подобном виде российская прокуратура просуществовала до 1917 года. 20 декабря 1917 года Декретом о суде № 1 прокуратура была упразднена. Ее деятельность не возобновлялась бо­лее четырех лет. Однако первые годы существования советской власти показали насущную необходимость создания единого органа, осущест­вляющего надзору за соблюдением законов.

Требования по соблюдению революционной законности явились актуальными с первых дней существования только что созданного социалистического государства. Основная тяжесть в надзоре была возложена на рабоче-крестьянскую инспекцию (РКИ), а также на НКЮ РСФСР (народный комиссариат юстиции) с его местными органами в системе губисполкомов. Функции по надзору за соблюдением законов выполняли также и органы ВЧК, пока они в 1922 году не были преобразованы в органы главного политического управления. Полномочия ВЧК по охране законности были переданы судебным органам.

Постановление ВЦИК о принятии “Положения о прокурорском надзоре” 28 мая 1922 года было подписано председателем ВЦИК М.И.Калининым и секретарем ВЦИК М.И.Енукидзе. С этого дня ведут отсчет органы советской прокуратуры.

С распадом Союза Прокуратура СССР перестала существовать как самостоятельный государственный орган. В каждом из суверенных государств были образованы самостоятельные прокуратуры, возглавляемые генеральными прокурорами. Наступил период децентрализации органов прокуратуры, вводится “двойное” подчинение прокуроров – Генеральному прокурору суверенного государства и высшим органам государственной власти.

В центральных и местных органах прокуратуры стала наблюдаться большая текучесть кадров прокуроров и следователей. По сообщению Генерального прокурора РСФСР на 1 января 1992 года недокомплект кадров прокуроров и следователей составил 1200 человек.⁰

Существенно снизились престиж, авторитет и влияние органов прокуратуры в вопросах укрепления законности и правопорядка. Заметно снизились профессионализм и квалификация прокуроров и следователей. Значительно ухудшились раскрытие и расследование преступлений.

В целях успешного проведения в жизнь Закона “О прокуратуре Российской Федерации” Генеральный прокурор РФ издал ряд приказов руководящего характера, в том числе и от 11 марта 1992 года “О задачах органов прокуратуры, вытекающих из Закона РФ “О прокуратуре Российской Федерации” и № 20 от 28 мая 1992 года “Об организации надзора и управления в органах прокуратуры РФ”. В них определены цели прокурорского надзора на современном этапе, тактика и методика деятельности органов прокуратуры по различным отраслям прокурорского надзора, а также формы прокурорского реагирования на установленные нарушения закона.

Важной вехой в истории прокуратуры является принятие 18 октября 1995 года Федерального Закона “О прокуратуре Российской Федерации”, в котором нашли отражение основополагающие принципы организации и деятельности органов прокуратуры на современном этапе.

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1. Конституционные основы деятельности прокуратуры

Организация и деятельность прокуратуры как федерального ор­гана государства, осуществляющего надзор за исполнением зако­нов, должна быть точно и полно урегулирована нормами федераль­ного законодательства. Основные компоненты правовых основ де­ятельности прокуратуры определены в ст. 3 Федерального закона о прокуратуре. В ней установлено, что организация и порядок дея­тельности прокуратуры РФ и полномочия прокуроров определяют­ся Конституцией РФ, федеральным законом о прокуратуре и дру­гими федеральными законами, международными договорами Рос­сийской федерации.

Согласно Конституции России деятельность органов прокура­туры в субъектах Федерации в определенной мере регламентиру­ется Конституциями и уставами (основными законами) этих субъ­ектов Федерации. В случаях, предусмотренных Федеральным законом о прокуратуре, деятельность прокуратуры регулируется указа­ми Президента РФ.

В пределах своей компетенции Генеральный прокурор РФ также регулирует различные аспекты организации и деятельности органов прокуратуры путем принятия приказов и иных норматив­ных правовых актов.

В соответствии с Конституцией РФ, прокуратура и законода­тельство о прокуратуре относятся к исключительному ведению Российской федерации (п. «о» ст. 71). Поэтому все иные способы и средства нормативной регламентации каких-либо аспектов орга­низации и деятельности прокуратуры РФ в случае их противоре­чия, несоответствия закону недействительны и не подлежат приме­нению, приостанавливаются или отменяются в установленном по­рядке.

В ст. 129 Конституции РФ определены только общие вопросы организации прокурорской системы и порядка назначения на должность Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов федерации. Согласно этой статье, прокуратура РФ составляет еди­ную централизованную систему с подчинением нижестоящих про­куроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.

Генеральный прокурор РФ назначается на должность и осво­бождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. Прокуроры субъектов РФ назначаются Генераль­ным прокурором РФ по согласованию с ее субъектами. Таким об­разом, в соответствии с Конституцией РФ сделано лишь одно ис­ключение из правила (п. «о» ст. 71), когда законодательством субъ­екта Федерации должно быть определено, с какими органами влас­ти субъектов Федерации и в каком порядке производится такое согласование. Следовательно, законодательство (конституции и ус­тавы (основные законы) субъектов Федерации в части, определен­ной Конституцией РФ только по вопросу согласования с Генераль­ным прокурором РФ назначения предлагаемой им кандидатуры прокурора субъекта Федерации, относится к составу правовых основ деятельности прокуратуры РФ.

Конституциями, уставами (основными законами) различных субъектов Федерации этот вопрос регламентируется не единооб­разно. Так, в соответствии с Уставом Ставропольского края проку­рор края назначается на должность Генеральным прокурором РФ по согласованию с Государственной Думой и губернатором края (ст. 71); по Уставу Курганской области — прокурор области назна­чается Генеральным прокурором РФ по согласованию с органами государственной власти области (ст. 130); в Липецкой области — по согласованию с областным Собранием депутатов и администра­цией области (ст. 143). В Уставе (основном законе) Оренбургской области определено, что прокурор области назначается Генераль­ным прокурором РФ (п. 2 ст. 92).

2. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»