SAMOUPRA (Муниципальное право)

Введение:

Для нормального функционирования демократического государства необходимо наличие эффективного местного самоуправления. Европейская Хартия о местном самоуправлении трактует, «что органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя».¹ Оно признано и гарантировано Основным Законом нашего государства.

Местное самоуправление создает необходимые условия для приближения власти к населению, формирует мобильную систему управления, достаточно приспособленную к местным территориальным или этническим особенностям, способствует процессу развития гражданских инициатив.

Исторические этапы развития местного самоуправления в России отличается неравномерность, в периоды политики децентрализации власти компетенция и полномочия муниципальной власти расширялись, в периоды централизации государственная власть уменьшала достоинства и ограничивала полномочия местных властей.

Очередной этап реформы местного самоуправления в нашей стране начался в 90-х годах.

В данной работе предлагается рассмотреть одну из функций местного самоуправления, которая вытекает из законодательно определенных полномочий органов местного самоуправления. В настоящее время органам местного самоуправления предоставлен довольно большой объем полномочий в различных областях.

Охрана общественного порядка и соблюдение законности на местах – одна из функций органов местного самоуправления.

В обществе, основанном на демократических началах, законы должны быть, доступны и понятны всем. Общество может успешно развиваться лишь на основе четких законов, обязательных для исполнения всеми. Законы, выражая волю народа, надежно оберегают интересы государства, охраняя права граждан. Но в обществе есть люди, которые нарушают правопорядок. Общество ограждает себя от их вредных и опасных действий.

В борьбе с правонарушениями немаловажным является их профилактика. Большая роль в укреплении законности и правопорядка принадлежит правоохранительным органам, в том числе и органам правосудия.

Преступления и правонарушения вызывают возмущение у людей. Борьба с преступностью и причинами, порождающими ее, ведется в интересах государства и общества в целом.

В данной работе автор стремится показать, насколько необходима в нашем обществе тема охраны общественного порядка, как глубоко эта тема затрагивает нашу повседневную жизнь и спокойствие всех членов этого общества. Если процесс становления местного управления в РФ необратим то привлечение дополнительных ресурсов для решения данной проблемы, то есть возможности органов местного самоуправления просто необходимы.

1. Исторические этапы развития компетенции и полномочий местной власти.

Одним из важнейших вопросов в процессе становления местного самоуправления всегда был и остается на сегодняшний день вопрос компетенции органов местного самоуправления выборных и представительных. Если рассмотреть исторические этапы развития, то формы осуществления местного самоуправления в конце XV – века были поставлены в зависимость от политики центральной власти.

Период формирования Московского государства внес свои коррективы в соотношение представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Выборные старосты, целовальники, сотские, городовые приказчики имели уже более значительный объем полномочий, чем представительные органы. Непосредственная форма осуществления местного самоуправления (вече) в этот период фактически была ликвидирована. Поэтому компетенция более четко прослеживается через выборные исполнительные органы. В целом в компетенции органов местного самоуправления находились вопросы постройки и ремонта общественных зданий, содержание в чистоте улиц, организация ночных караулов, сбор городских податей.

За всем этим осуществлялся пристальный надзор со стороны Земского Двора или Приказа. Наиболее полно выражена компетенция местного самоуправления через полномочия и предметы ведения выборных должностных лиц: городовых приказчиков, старост, сотских, десятских, целовальников, дворских.

Например, городовой приказчик избирался всеми жителями данной области и выступал охранителем прав народа, он смотрел:

• чтобы воеводские люди не притесняли жителей при нарядах к городовым и другим казенным работам;

• чтобы торговля производилась на узаконенных местах;

• чтобы в сборе податей и отправлении повинностей соблюдался порядок общинной раскладки;

• к ним городские старосты сотские и десятские должны были представлять всех пришлых и подозрительных людей, которые окажутся в той или другой городской общине и др.

По свидетельству Судебника, наместничьи люди не могли никого взять под стражу или заковать в цепи не до суда, не после суда, не заявив этого городовому приказчику и его товарищам. В противном случае виновные освобождали взятого из-под стражи и платили за бесчестье в зависимости от звания обиженного.² «В городах были выборные обществами старосты торговые, старосты таможенные, кабацкие старосты, которые наблюдали за продажей вина, если общество торговало им самостоятельно, и старосты при суде как знатоки местных обычаев и как защитники интересов местных обществах, они должны были «в суде сидети и правды стеречи», т. е. наблюдать за правильностью судопроизводствами наместников и волостей».³

Расширяя объем компетенции местного самоуправления, центральное правительство тем самым искало реальную опору государства среди народа.

«Соборное Уложение 1649 года ограничивает компетенцию местного самоуправления, отменяя участие представителей общества в судебных делах. В 1667 году компетенция купеческих общин, являвшихся ячейками производственного самоуправления, была несколько расширена. Ново- торговый Устав от 1667 года предоставил русским торговцам почти полное самоуправление в торговых делах через своих выборных должностных лиц без участия приказной администрации. В Уставе указывается: «По всем городам в торговых делах суд и управу чинить выборным таможенным головам, а воеводам в те дела не вступаться».⁴

Екатериной 11, была проведено достаточно глубокая реформа, которая не усовершенствовала бывшие местные учреждения, а на их место поставила совершенно новые, которые провозгласили принципы всесословности и самостоятельности. Другими словами провозгласила принципы истинного самоуправления. Были приняты в 1785 г. Жалованная грамота городам и Городовое положение, которые не нашли применения на практике так, как реформа была произведена сверху. Во времена правления Павла 1 было отменено самоуправление и заменено бюрократическим управлением территориями. Императором Александром 1 действие «Екатериновских» правовых норм восстанавливается.

Территориальную основу городского самоуправления составляли города и посады. В 1870 году городское самоуправление было введено в 46 губернских и областных городах. Правительство таким образом проводила эксперимент в котором местное самоуправление занимало незначительное место в системе городов России.

Городовое Положение 1870 г., а затем Городовое Положение 1892 года фактически перечеркнули существенные нормы о реальности городского самоуправления. Они преследовали цель свертывания демократических начал в местном самоуправлении. К тому же были закреплены нормы дискриминации граждан. Статус граждан определялся в зависимости от экономического их состояния, принадлежности к виду религии и национальности. Вопросы компетенции городского самоуправления решались в городовых Положениях по разному. В Городовом Положении 1785 года она складывалась из совокупности компетенций физических и юридических лиц. И те и другие имели право на создание и развитие производств и промыслов, гостиных дворов, торговых предприятий, ремесел, а так же на выборы общей Городской Думы. При этом компетенция определялась наличием собственности.

Компетенция Городской Думы носила координационно-контрольный характер. Дума координировала все процессы, происходившие в городе, и осуществляла контроль за выполнением законов центральной власти.

Компетенция ремесленных управ и цехов имела внутреннее разделение. Так, собрания и сходы ремесленных мастеров избирали своих представителей в общую Городскую Думу, а также ежегодно избирали из своей среды Управного Старшину и двух Старшинских товарищей, заслушивали отчеты ремесленных мастеров о качестве выполненных работ, определяли сроки выполняемых работ, утверждали бюджет, рассматривали наиболее существенные жалобы, поданные Управному Старшине и его товарищам, устанавливали взыскания за прогулы ремесленников и др.⁵

Объем компетенции собрания, схода, как органа непосредственной демократии в рамках отдельно взятых производств был довольно-таки обширным. Здесь решались ключевые задачи жизни и деятельности коллектива, от экономических до морально-поведенческих.

Компетенция гильдий выражена в общей форме в Городовом Поло- жении. Каждая гильдия равно как и другие группы граждан в соответствии со статьями 158 – 165 Положения обладали правом выдвижения своих гласных в общую Городскую Думу.

Компетенция Городской Думы ограничивалась чисто хозяйственными вопросами и заботами о нуждах и безопасности населения. На Городскую Думу возлагался также контроль за выполнением Городового Положения и других законов центральной власти.

Таким образом, компетенция городского самоуправления на протяжении целого столетия имела тенденцию к изменению, переходила из состояния реальных вещей в состояние абстрактных составляющих ее элементов, оторванных от материальной основы. При этом следует заметить, что чем больший промежуток времени отделяет наше общество от древнего русского периода, тем все меньше и меньше остается шансов для сохранения самоуправления, не говоря уже о его компетенции.

Городовое Положение 1892 года еще в большей степени сузило рамки городского самоуправления. Круг лиц, принимавших участие в организации и деятельности самоуправляющихся единиц, стал более ограниченным. Народ был поставлен в зависимость от принадлежащего им имущества. Имущественный ценз был поднят именно с той целью, чтобы отлучить большую часть населения от городского самоуправления, подавить его экономическую и политическую инициативу. И как показывает история, такая цель была достигнута.

Необходимость образования особых органов местного хозяйственно-распорядительного управления возникла одновременно с разработкой положений о освобождении крестьян от крепостной зависимости, в связи с этим было введено крестьянское и земское самоуправление. На этом вопросе пожалуй необходимо остановится подробно.

1 января 1864 г. было принято Положение о земских учреждениях, Указом в тот же день оно вводится в действие в 33 губерниях.

В течение 1865 – 76 гг. земские учреждения были введены в 34 губерниях России и в Области Войска Донского. В последствии по требованию верхушки казачества в 1882 году земства были упразднены.

Одной из задач реформы виделось «по возможности полное и последовательное развитие начала местного самоуправления».⁶ Такая постановка вопроса вполне соответствовала тем воззрениям, которые были распространены в обществе.

К участию общества в управлении выступали с призывами губернские комитеты по крестьянскому делу. В 1890 году, было принято новое Положение о губернских и уездных земских учреждениях, которое отличалось от Положения 1864 г. Изменения состояли в существенном укреплении позиций дворян в земских учреждениях.

В земских собраниях представители дворянства составляли большее число, чем крестьяне и горожане вместе взятые. В соответствии с Положением 1890 года выборы земских гласных проводились на двух собраниях: в одном принимали участие только дворяне, во втором – все остальные избиратели, кроме крестьян.

Положение 1890 года снизило земельный ценз для дворян с 200 до 125 десятин. В их же пользу было сокращено количество гласных: раньше в 34 губерниях избирали 2284 губернских гласных, по новому Положению – 10229; крестьяне избирали раньше 5357 гласных, теперь их стало 3167.

В систему земств для организации их работы и контроля над ними было введено губернское по земским делам присутствие. В его состав от губернии входили: губернатор, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда. Земство представляли в нем: председатель губернской земской управы, он же предводитель дворянства губернии, и один гласный от губернии.

Земская реформа 1864 года должна была удовлетворить два требования:

• стремление улучшить хозяйственное местное управление;

• дать возможность свободно развиваться стремлениям общества, т. е. единодушному стремлению к самоуправлению, заявленному общественным мнением.

Данная реформа достигла определенного положительного результата, хотя практически все решения составляющие основу, на которой строилось земское управление, были поставлены в зависимости от Губернатора или Министра внутренних дел, это серьезно умаляло и тормозило процесс осуществления конкретных дел.

Компетенция земских губернских и уездных учреждений по Положениям 1864 и 1890 гг. не ограничивалась чисто хозяйственными делами местного значения. Она подразделялась на две части. К первой части относился собственный круг полномочий земских учреждений, ко второй – делегируемый государством.

Иными словами можно сказать, что земские учреждения обладали собственной и делегируемой компетенцией. При этом объем делегируемой государством компетенции был значительно больше чем собственной. Об этом свидетельствуют Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 – 1890 г., а так же практика земского самоуправления.

Объем компетенции земских учреждений определялся степенью зависимости их от государственной власти, т. е. от соотношения с центральными органами и губернатором. Элементы взаимодействия самоуправления с государственной властью нашли отражение в Городовом положении 1785 года, согласно которому органы и должностные лица городского самоуправления взаимодействовали с Губернатором и даже с Казенной палатой. Это касалось проведения выборов (ст. 30), представления Губернатору о своих общественных нуждах и пользах (ст. 36), отчет перед Губернатором и Казенной палатой о городовых доходах и расходах, организации исполнения законов и т. д.