transfert (Трансферты в Российской системе бюджетного федерализма), страница 9

Поэтому специалисты предлагают вместо прожиточного минимума рассчитывать бюджетную потребность по расходам на территории каждого субъекта РФ. Правда, при этом потребуется обосновывать перспективы развития региона с точки зрения Федерации в целом.

Далеко не все согласны и с тем, что Концепция рекомендует использовать ФФПР для выравнивания душевых бюджетных доходов субъектов Федерации, где они ниже уровня по относительно сравнимым регионам. Оппоненты ссылаются на то, что критерии классификации, которые становятся основой определения величины финансовой поддержки, не могут не быть субъективными. Однако такой подход противоречит здравому смыслу. Например, республики Тыва, Алтай и Хакасия относительно сравнимы, но выравнивание до среднего уровня по этой группе не позволит реализовать минимальные социальные стандарты на их территории.

Аналитики ссылаются на расчеты, которые показывают, что любые классификации (в том числе по уровню дефицита) непригодны для планирования финансовой поддержки, и в свою очередь предлагают использовать нормативы, выработанные для ЖКХ, здравоохранения и образования. Необходимо только рассчитать корректирующие коэффициенты, показывающие, насколько больше (меньше), чем в среднем по России, расходы каждого субъекта РФ на реализацию федеральных стандартов с учетом природно-географических и социально-экономических особенностей региона (отношение обоснованной потребности каждого региона по расходам на ЖКХ, образование и здравоохранение к среднероссийской). По их мнению, это повысит уровень достоверности расчетов, позволит лучше учитывать специфику регионов. ²⁸

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на 2002 год создается и распределяется с целью выравнивания доступа граждан к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям, финансируемым из консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.

Существующая методика исчисления трансфертов является предметом постоянных споров и обсуждений среди российских и зарубежных специалистов.

По мнению Михаила Делягина, директора Института проблем глобализации, методика разделения трансфертов не указывает их цель. Правительство выделяет средства, не фиксируя, зачем оно это делает и какую задачу хочет решить. Отсутствие цели исключает возможность выработки эффективной политики, неоправданно расширяет сферу исключительной компетенции чиновников (создавая питательную почву для бюрократического произвола) и исключает саму возможность оценки степени успешности трансфертной политики правительства.

Трансферты делятся на две части. Первая распределяется пропорционально прогнозируемому отставанию налогового потенциала регионов от среднего уровня России. При этом не учитывается потребность регионов в дополнительном финансировании для обеспечения минимально необходимых бюджетных расходов (хотя они и оцениваются в методике). Выравнивание по среднему по России уровню лишает механизм выдачи трансфертов социального и политического смысла.

Вторая часть трансферта направляется на преодоление бедности и распределяется так, чтобы вывести беднейшие регионы на максимальный и при этом одинаковый уровень бюджетной обеспеченности. Если б так делились все трансферты, логика была бы понятна, но 80% их суммы правительство намерено использовать по первой схеме.

  Методика направлена на снятие с правительства ответственности за состояние регионов и занижение помощи им без учета их реальной потребности (для роста первичного профицита федерального бюджета). Так, в трансферты, имеющие чисто социальную направленность, впервые включены расходы на северный завоз и компенсацию тарифов на электроэнергию удаленным регионам.

Кроме того, трансферт как вид выплат отличается нерегулярностью, что вызвано подчинением его динамики, а для отдельных регионов - и величины произволу чиновников. Так, в январе-октябре 1999 г. исполнение плана по перечислению трансфертов отклонялось от общероссийского уровня на 15 процентных пунктов и более в 36% регионах, получающих трансферты (в 27 из 75, без Чечни), причем 16 регионов отставали от среднероссийского темпа и лишь 11 опережали его.

Методика не способна обеспечить даже минимальной потребности регионов в бюджетном финансировании, рассчитанной в ней самой. Так, после распределения трансфертов 2000 г. в соответствии с установленными ей пропорциями бюджетная обеспеченность 59 регионов из 71 получателя трансфертов (без Чечни) составит менее 80% минимально необходимого уровня, в т.ч. 31 региона - менее 70%, а 25 регионов будут находиться на минимальном уровне 67,67%.

Это делает невозможным не только погашение долгов, но и текущие выплаты зарплат в бюджетной сфере и пособий, исключает возможность нормальной жизни в указанных регионах и содействует увековечиванию в России зон "застойной нищеты". Достижение минимальной бюджетной обеспеченности всеми регионами, если верить расчетам методики, требует роста финансовой помощи им на 60-70 млрд. руб., то есть более чем в 2 раза по сравнению с уровнем 2000 г.²⁹

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации - регионов (далее – ФФПР) на 2002 г. сформирован в размере 147 490 966,0 тыс. рублей, в том числе дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации – 135 927 966,0 тыс. рублей, субсидии на государственную поддержку закупки и доставки нефти, нефтепродуктов, топлива и продовольственных товаров (за исключением подакцизных) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками завоза грузов для снабжения населения, предприятий и организаций социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства (далее - субсидии на закупку и доставку продукции в районы с ограниченными сроками завоза) – 8 963 000,0 тыс. рублей, субвенции на компенсацию тарифов на электроэнергию территориям Дальнего Востока и Архангельской области – 2 600 000,0 тыс. рублей

Средства ФФПР распределяются на основе сопоставления бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, измеренной величиной приведенных к сопоставимым условиям удельных (в расчете на душу населения) валовых налоговых ресурсов.

Валовые налоговые ресурсы субъекта Российской Федерации - основанная на объеме и структуре валового регионального продукта оценка потенциальных налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.

Удельные валовые налоговые ресурсы рассчитываются по формуле:

ВНРi = a * ИНПi,

где

a - прогнозируемый на 2002 год средний уровень налоговых доходов субъектов Российской Федерации в расчете на душу населения (6 788,3 руб. на чел.);

ИНПi - индекс налогового потенциала данного субъекта Российской Федерации.

Показатель удельных валовых налоговых ресурсов используется только для сопоставления бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации в рамках настоящей методики и не является прогнозируемой (планируемой, рекомендуемой) оценкой налоговых доходов субъектов Российской Федерации в 2002 г. в расчете на душу населения или в абсолютном размере.

Индекс налогового потенциала - относительная (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) количественная оценка возможностей экономики региона, с учетом ее уровня и структуры развития, генерировать налоговые доходы, поступающие в консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации.

Для приведения удельных ВНР к сопоставимому виду их значение делится на индекс бюджетных расходов.

Индекс бюджетных расходов показывает, насколько больше (меньше) необходимо затратить бюджетных средств (в расчете на душу населения) в данном субъекте Российской Федерации, с учетом объективных региональных факторов и условий, по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем для предоставления одного и того же объема бюджетных услуг.

Индекс бюджетных расходов и определяемые при его расчете условно-нормативные расходы используются только для сопоставления бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации в рамках настоящей методики и не являются прогнозируемой (планируемой, рекомендуемой) оценкой расходов (финансовых обязательств) консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2002 г.

Распределение средств ФФПР проводится по двум направлениям.

Первая часть средств ФФПР (80%) распределяется между субъектами Российской Федерации, для которых приведенные к сопоставимому виду удельные ВНР не превышают среднего по Российской Федерации показателя, пропорционально отклонению приведенных удельных ВНР от среднего по субъектам Российской Федерации уровня.

Вторая часть средств ФФПР (20%) распределяется таким образом, чтобы довести приведенные к сопоставимому виду удельные ВНР наименее обеспеченных регионов (после распределения первой части ФФПР) до одного и того же, максимально возможного при заданном объеме ФФПР уровня.

Первая часть средств ФФПР рассчитывается по формуле:

T1 = w * ФФПР * Di / Di,

где

w - доля первой части ФФПР в общем объеме ФФПР;

ФФПР - общий объем ФФПР;

Di - объем средств, необходимый для доведения приведенных удельных ВНР по данному субъекту Российской Федерации до среднего по Российской Федерации уровня (при условии, что Di >0);

Di - суммарный объем средств, необходимый для доведения приведенных удельных ВНР до среднего по Российской Федерации уровня (по субъектам Российской Федерации, для которых Di > 0).

Объем средств, необходимый для доведения приведенных удельных ВНР данного субъекта Российской Федерации до среднего по Российской Федерации уровня рассчитывается по формуле:

Di = a * (1 - ИНП_i / ИБР_i)* ИБР_i * N_i,

где

a – средний по субъектам Российской Федерации уровень налоговых доходов в расчете на душу населения, прогнозируемый на 2002 г. (6 788,3 руб. на чел.);

ИНПi – индекс налогового потенциала для данного субъекта Российской Федерации;

ИБР_i – индекс бюджетных расходов для данного субъекта Российской Федерации;

N_i – численность населения данного субъекта Российской Федерации (без ЗАТО и г. Сочи);

Вторая часть ФФПР рассчитывается по формуле:

T2 = х - (a*ИНПi + t1)/ИБРi* ИБР_i * N_i,

где

x – максимальный уровень, до которого может быть проведено повышение удельных приведенных ВНР (5 534,2 руб. на чел.);

a – средний по субъектам Российской Федерации уровень налоговых доходов на душу населения, прогнозируемый на 2002 г. (6 788,3 руб. на чел.);

t1 – первая часть средств ФФПР данному субъекту Российской Федерации в расчете на душу населения;

ИНПi – индекс налогового потенциала для данного субъекта Российской Федерации;

ИБР_i – индекс бюджетных расходов для данного субъекта Российской Федерации;

N_i – численность населения данного субъекта Российской Федерации (без ЗАТО и г. Сочи).

Итоговый объем средств ФФПР субъекту Российской Федерации определяется суммированием первой и второй частей.

В составе средств ФФПР выделяются субсидии на государственную финансовую поддержку закупки и доставки нефти, нефтепродуктов, топлива и продовольственных товаров (за исключением подакцизных) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками завоза грузов для снабжения населения, предприятий и организаций социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства и субвенции на компенсацию тарифов на электроэнергию территориям Дальнего Востока и Архангельской области. ³⁰

По мнению многих специалистов, официальная трансфертная методика требует коренного пересмотра. Надо взять за основной ориентир не используемые в ней средние величины, заведомо не имеющие экономического смысла, а минимально необходимые бюджетные расходы регионов, как это предусмотрено в Бюджетном кодексе.
     Установить минимальный уровень бюджетной обеспеченности, который государство может и обязуется гарантировать всем регионам. Средства, оставшиеся в фонде финансовой поддержки регионов после обеспечения этого минимального гарантированного уровня, направить на достижение бюджетной обеспеченности, достаточной для самостоятельного развития регионов с наибольшей численностью населения.
     Необходимо выделить высокодотационные регионы. Финансовая помощь им должна быть дополнена введением централизованного контроля за их бюджетом и всеми внебюджетными фондами со стороны Правительства, вплоть до установления внешнего финансового управления бюджетами высокодотационных регионов федеральным казначейством в лице его специального представителя - федерального казначея по такому-то субъекту Федерации. Подобный контроль должен сохраняться, пока оздоровление хозяйств регионов не повысит их бюджетную самообеспеченность до приемлемого уровня.
     Естественный критерий отнесения региона к группе высокодотационных - степень недостаточности его собственных средств для обеспечения минимально необходимых расходов. Разумно постепенно повышать "порог высокой дотационности", стимулируя регионы к росту бюджетного самообеспечения, по следующим группам регионов с учетом технологической и политической сложности задачи.

     На деле регионов в каждой подгруппе будет меньше, так как их власти будут прилагать все усилия для оздоровления своих бюджетных систем, чтобы избежать внешнего бюджетного управления.
     В перспективе необходимо обеспечить принцип "финансового федерализма": региональные власти должны гарантированно иметь средства для полного обеспечения минимально необходимых социальных стандартов. Только это позволит им стабилизировать ситуацию и от выживания (а в целом ряде регионов - вымирания) перейти к развитию. При определении необходимых сумм надо учитывать не только величину трансфертов, но и весь объем финансового взаимодействия между регионами и федеральным центром.
     Средства федерального бюджета должны направляться регионам лишь при условии жесткого контроля Центра региональных бюджетов и внебюджетных фондов. На первом этапе возможно увеличение бюджетной обеспеченности до минимально необходимого уровня не всем; наименее обеспеченным регионам обеспеченность можно поднять в два этапа. Источником этих средств может быть закрытие значительной части федеральных программ, которые регулярно недофинансируются, а сама их целесообразность представляется недостаточно обоснованной. ³¹

2.2 Исполнение законодательства в сфере расходования бюджетных средств.

Политическая и административная организация бюджетного федерализма в России является уникальной смесью федеративной организации де-юре и элементов конфедерации де-факто в унитарном государстве. 89 “субъектов Российской Федерации” имеют очень разный административный и политический статус, что в большой мере обусловлено разницей в относительной степени автономии от центра и этническим составом населения. Эволюция правовой и институциональной базы со времени объявления независимости отражала политические компромиссы перед лицом сильной оппозиции со стороны регионов, о чем свидетельствует широкое распространение двухсторонних соглашений между центром и отдельными регионами вместо последовательного применения правил и принципов. В последние годы регионы также стали требовать повышения юридических и нормативных полномочий де-факто, в основном ввиду отсутствия эффективных федеральных инструментов, необходимых для контроля и регулирования региональных бюджетных отношений.

Хотя в Конституции 1993 года и в целом арсенале дополнительных законов и указов предусматривается обязательное по конституции взаимодействие между бюджетами различного уровня, существующее законодательство содержит множество не соответствующих и прямо противоречащих друг другу положений. Кроме того правила и процедуры по решению вопросов компетенции, например, в отношении разделения ответственности между центральными и региональными органами управления и законодательными органами, являются неоднозначными и часто противоречат другим законам. Частичное совпадение и плохое распределение ролей и ответственности, асимметричные бюджетные отношения и нечеткое разделение полномочий между бюджетами разных уровней создало путаницу в отношении функций и режимов взаимодействия разных уровней государственной власти, деформировало стимулы благоразумного бюджетного управления на субнациональных уровнях и содействовало отсутствию прозрачности. Помимо этого противоречия между разными законами часто разрешаются в особом порядке, причем решения по основополагающим положениям часто включаются в законы о годовых бюджетах, что привносит определенную меру непредсказуемости и нестабильности в систему межбюджетных отношений. Кроме того, бюджетные взаимоотношения между региональными и местными органами управления согласно тому, как они определены в текущем законодательстве, по-прежнему страдают от двусмысленностей и дают регионам существенную дискреционную власть над местными органами управления, подрывая тем самым местную автономию.