transfert (Трансферты в Российской системе бюджетного федерализма), страница 6

Все виды безвозмездных перечислений делятся на дотации, субвенции, средства по взаимным расчетам и трансферты. Практически не возможно определить, какие из них носят целевой, а какие - нецелевой характер.²³

Несмотря на принимаемые меры по внесению изменений в механизм распределения федеральной поддержки, острота противоречий между центром и субъектами федерации, как и последних с органами местного самоуправления по бюджетным вопросам, не снижается, и причин тому несколько.

Одна из основных причин - это большой разрыв между потребностями регионов в финансовой помощи и возможностями федерального бюджета для ее оказания.

Далее, механизм трансфертов в его нынешнем состоянии не учитывает общий объем финансовых ресурсов региона, который включает не только средства местных бюджетов, но и экономический потенциал производственной сферы, кредитной системы, фондового рынка и т.д.

Работа всех этих финансовых ресурсов, в конечном счете, определяет уровень совокупного среднедушевого дохода населения региона.

При действующей системе трансфертов нередко среднедушевой доход населения в регионах, получающих трансферты, оказывается выше не только среднедушевого бюджетного дохода по России в целом, но и по тем регионам, которые не получают трансфертов.

Не в полной мере обоснованы и закреплены расходные полномочия для каждого уровня бюджетной системы, не сформирована нормативная база для их обоснования. Это также сдерживает процесс более рационального разграничения доходов между уровнями бюджетной системы и приводит к чрезмерно большому количеству дотационных бюджетов. Трансферты из ФФФПР определяются с учетом текущих расходов и не оказывают влияния на территориальное перераспределение государственных инвестиций.

Все это не способствует сокращению дотационности бюджетов субъектов РФ, уменьшению объема встречных финансовых потоков.

Наряду с переменностью на объективной основе вопросов межбюджетных отношений большое влияние на обострение противоречий между центром и субъектами федерации, и последних с органами местного самоуправления, оказывает практика принятия федеральных законов, влекущих увеличение расходов или снижение доходов бюджетов субъектов федерации без определения источников финансирования. К сожалению, при расчете трансфертов они не выделяются отдельно статьей в федеральном бюджете. Хотя попытка сделать это в расчетах на 1998 г. была предпринята Минфином РФ, но не имела успеха.

1.4. Зарубежный опыт финансовой поддержки депрессивных территорий и перспективы его использования в России.

При федеральной системе управления предметы ведения и компетенция должны быть разграничены между центральным правительством и отдельными землями (штатами) таким образом, чтобы центр мог эффективно исполнять свои обязанности перед страной в целом, а нижестоящие уровни власти могли бы параллельно решать собственные региональные задачи. Итак, основной вопрос состоит в том, чтобы найти наиболее оптимальный способ сочетания (комбинации) преимуществ и недостатков централизации и децентрализации власти соответственно.

В принципе имеются две противоположные нормативные модели организации внутренних бюджетно-налоговых взаимоотношений. Первая из них мотивируется преимущественно распределительными целями. Соответственно используется распределение доходов в качестве инструмента регулирования “неравных” условий жизни. Такой подход существует в Германии, где федеральный принцип разделения трудовых ресурсов значительно ограничивает свободу действий нижестоящих уровней власти в области создания доходов. По расходам же система характеризуется наличием тщательно разработанной рамочной структуры внутренних бюджетно-налоговых взаимоотношений. Обычно предметы ведения и компетенция долями распределяются между различными уровнями власти, причем это обуславливает, как правило, необходимость проведения длительных переговоров прежде, чем будет достигнуто искомое широкое единодушие (консенсус). Существует ряд обязанностей, предметов ведения, которые невозможно выполнять самостоятельно. В равной степени значительно используется принцип их уравнивания.

Вторая модель фокусируется на соображениях распределения. “Единообразных условий жизни” не следует добиваться путем корректировки результатов деятельности рыночных сил. Целесообразнее дать возможность каждому региону конкурировать, исходя из собственных сравнительных преимуществ. Такой подход руководствуется идеей “конкурирующего”, а не “сотрудничающего” федерализма. Принципы, обеспечивающие получение субсидий и льгот, служат в качестве интеллектуального обоснования для такого подхода. Более того, целью является дать возможность конкретным регионам взвалить на свои плечи больше обязанностей в решении собственных проблем посредством предоставления им достаточного доступа к независимым источникам доходов. Если регионы меньше зависят от внешних фондов, то у них должна быть большая заинтересованность в более рачительном использовании собственных ресурсов, усовершенствовании собственной налоговой базы, поскольку любой бюджетный избыток не будет компенсироваться за счет соответствующих сокращений трансфертов, которые они получают через распределение доходов. Такой подход принят в США. В отличие от Германии там отдельные штаты могут сами проводить собственную налоговую политику, нет согласованного налогообложения вроде германских “общих налогов”. Значительные различия можно отметить в разграничении предметов ведения и компетенции.

Относительно большая самостоятельность отдельных штатов не отражена в финансовых потоках различных уровней составителей бюджетов. Тем самым федеральный уровень имеет относительно большую нагрузку в числовом отношении вследствие, кроме всего, значительных военных расходов и выплат по процентам. Также весьма существенными являются трансфертные платежи от федерального правительства правительствам штатов и местным органам власти. Страховые пособия по безработице определяются штатами и покрываются за счет грантов от федерального правительства. Штаты устанавливают размеры отчислений в страховые фонды по безработице, а также требования (критерии) для получения льгот. В результате, в разных штатах по-разному действуют различные параметры этой системы, в частности размеры доходов, облагаемых налогами, отчислений и льгот (Бюджетный комитет, 1998). Размеры федеральных грантов под эти программы определяются в зависимости от экономических потенциалов штатов и их возможностей создавать прибыль.

В отличие от Германии, например, государственные учебные заведения финансируются преимущественно за счет местных органов. Отдельные органы образования сами определяют политику в области образования, но правительства штатов оплачивают определенную часть расходов на государственное образование. Правительства штатов непосредственно ответственны за послешкольное образование в университетах и колледжах штатов, хотя значительная часть расходов по обучению оплачивается в частном порядке. И вновь, в отличие от Германии, в США расходы по ведению общественных (государственных) финансовых дел, берут на себя все уровни составителей бюджетов, включая местные органы власти.

На федеральные гранты приходится около 1/5 штатных и местных расходов. Большая часть этих средств предназначается для конкретных целей, в то время, как другие средства предоставляются в качестве общедоступных или неконкретизированных грантов. Подобные платежи осуществляются либо в форме блочных субсидий (грантов) для конкретных направлений, например, образования, здравоохранения, социальной защиты, либо грантов, предназначенных для конкретных программ (проектов), за получением которых следует обращаться в каждом конкретном случае. Критериями горизонтального распределения грантов обычно являются численность местного населения, местный экономический потенциал, а также местные усилия по сбору налогов, либо стоимость предоставляемых общественных услуг. Федеральная доля в расходах штатов варьируется между 50 – 80%, в то время как доля штата в финансировании местных программ и услуг явно ниже 50%.

Штатные правительства сами определяют собственную фискальную политику. Однако они часто зависят от требований собственной конституции в отношении бюджетного баланса. Это не означает обязательно, что бюджетные планы исполняются на самом деле так, как они были первоначально одобрены. Так, некоторые штаты допускают перенос бюджетного дефицита на следующий финансовый год. Другие лишь требуют установить бюджетный баланс с учетом административных расходов, в то время как инвестиции, или “актив” бюджета могут быть профинансированы за счет долга. Аналогичные правила действуют в отношении местных органов власти. Долги штатных правительств не обеспечиваются федеральными гарантиями. Вместо этого рейтинговые агентства определяют платежеспособность (кредитоспособность) конкретных штатов и таким образом процентные ставки, которые им надлежит выплачивать по своим долговым обязательствам (облигациям). Но федеральное правительство оказывает определенное влияние в этом деле путем освобождения от федеральных налогов процентов, заработанных по штатным и муниципальным облигациям, благодаря чему эти ценные бумаги становятся более привлекательными для инвесторов²⁴.

В силу различий в видах и размерах налогов, уровнях облагаемых налогом доходов и самостоятельности различных уровней власти в вопросах налоговой политики, не удивительно, что уровни доходов так значительно отличаются друг от друга в разных штатах и их районах. Если штаты Северо-Запада и Средней Атлантики дают большую часть доходов, то юго-восточные и юго-западные штаты занимают самые последние места в приводимом перечне. В самих этих регионах также отмечены значительные расхождения. В 1994 г., (поскольку самые свежие данные имеются за этот год), штаты с большей способностью собирать налоги собрали доходов в три раза больше, чем штаты со слабой способностью собирать налоги. Однако без двух штатов с большей способностью собирать налоги указанный разрыв значительно сокращается: доходы в регионах с большей способностью собирать налоги в этом случае грубо в два раза превышают уровень доходов в регионах с меньшей способностью собирать налоги.

Сравнение уровня доходов штата или местных административных единиц с объемом трансфертных платежей от федерального правительства показывает, что федеральные гранты (субсидии) играют всего лишь небольшую роль в финансовом положении нижестоящих уровней власти. Как следствие, малозначителен вклад этих грантов в большее уравнивание распределяемых финансовых средств. В то же самое время они фактически не соответствуют уровню регионального распределения дохода, хотя подушные платежи значительно разнятся в разных штатах. Обычно штаты с самыми низкими доходами от налогов и получают наименьшие субсидии (гранты) от федерального правительства, а богатые от налоговых поступлений штаты получают наибольшие субсидии от правительства США. Очевидно, это результат системы долевого балансирования фондов, в соответствии с которой штаты и местные административные единицы должны покрывать средства федеральных грантов, которые они получают, в соотношении доллар к доллару. Но нет никаких федеральных денег, специально выделяемых для компенсации расходов регионов, являющихся экономически слабыми и поэтому неспособными приносить большие доходы за счет собираемых налогов. Тем самым мало чего дает вертикальная финансовая стабилизация в отношениях между федеральным и нижестоящими органами власти. И совсем ничего не дает горизонтальная стабилизация отношений между штатами. С другой стороны, на уровне местных органов власти существует некоторое долевое распределение доходов, хотя и в весьма ограниченных размерах.

В отличие от Германии, к примеру, в США не осуществляют никакого урегулирования тех значительных различий, которые разнят штаты и местные органы власти с учетом их способностей собирать налоги. Следовательно, также значительны различия с учетом способностей расходовать средства. Штаты с низким подушным доходом также дают мало доходов от сбора налогов, в то время как штаты с высоким уровнем доходов легко загребают более значительные суммы доходов. Региональная распределенность способностей собирать налоги также определяет региональную распределенность расходов. Штаты с высоким уровнем доходов тратят на душу населения значительно больше средств, чем штаты, являющиеся экономически и финансово слабыми. Около трети расходов штатов и местных органов власти приходится на образование. Уровень подушных расходов зависит от финансового статуса региона: при сопоставлении видно, что более богатые штаты тратят больше средств на образование, чем бедные штаты. Однако в данном случае важно учитывать то значительное неравенство в вводимых затратах. Так, зарплата учителей варьируется вместе с различиями в уровнях совокупного дохода. Удивительно слабо стыкуются экономический потенциал и социальная защищенность. Много тратят штаты с более высокими доходами в северо-восточных и среднеатлантическом регионах (например, некоторые штаты Новой Англии, а также штат Нью-Йорк). Более высокая стоимость жизни в этих штатах играет небольшую роль в этом случае, в то время как более важными являются два других фактора. Первый – то, что эти штаты могут обеспечивать более высокие уровни социальной защищенности. Второй - средний уровень доходов там выше, но такова и нищета в них. То есть, это означает, что там доходы более неравные, чем в других регионах.²⁵

Таким образом, можно сделать вывод, что в США нет системы горизонтального долевого распределения доходов. Вместе с тем вертикальные трансфертные платежи не обеспечивают сколько-нибудь заметной финансовой стабилизации по горизонтали. Большинство федеральных грантов (субсидий) нижестоящим уровням власти зависит от параллельного финансирования штатными и местными органами (долевое покрытие затраченных средств). Это содействует росту финансовых ресурсов более богатых штатов, но ничего не дает для более равномерного распределения ресурсов. Правительственная политика не имеет целью установление “однообразных условий жизни”.

В Германии разграничение предметов ведения и компетенции между федеральным, земельными (Bundeslander) и местными органами власти осуществляется на принципе выделения субсидий. Данный принцип означает, что федеральный уровень вправе осуществлять только те задания, которые подлежат единообразному урегулированию из-за их всеобщей значимости. В соответствии с этим принципом земли и местные власти призваны сами решать свои структурные проблемы. Земли и местные власти лучше знают не только местные сильные и слабые стороны, но и политически ответственны за региональное и местное развитие. В соответствии с Основным Законом (Конституцией Германии) федеральное правительство и земли не зависимы друг от друга в вопросах управления своими бюджетами. Федеральное правительство и земельные правительства составляют раздельные бюджеты, и каждый отвечает за исполнение своих собственных бюджетных планов. Но разные формы разделения доходов в Германии предоставляют экономически и финансово слабым регионам финансовые средства для осуществления задач своей политики.

Финансовое положение земель значительно варьируется, поскольку меняется их экономическая структура и темпы развития. Поэтому экономически и финансово более сильные земли вроде Баден-Вюртемберга, Баварии и Гессе имеют в своем распоряжении значительные финансовые ресурсы, в то время как экономически и финансово более слабые земли, особенно восточногерманские, не располагают таковыми. Это неравенство смягчает региональное распределение общих налогов. Несмотря на данное обстоятельство, поступления в финансово более слабых землях не настолько значительны, чтобы они могли обеспечивать диапазон общественных услуг аналогично тем, что оказываются в экономически и финансово более сильных землях.

В соответствии с Конституцией фискальная политика Германии призвана создать и поддерживать единообразные условия жизни по всей стране. Поэтому был установлен общенациональный режим горизонтальной бюджетной стабилизации. Эта стабилизационная система зиждется на определении для каждой земли размера собираемых налогов, который соответствует критерию выравнивания финансов для данной земли.

Налогоспособность земли (определяемая землей и местным подушным налоговым поступлением) приводится в соответствие со средней налогоспособностью по всем землям вместе взятым. Слабым землям гарантируются 95% средней налогоспособности всех земель. Отчисляемые сильными землями платежи формируются за счет их налоговых поступлений, включая НДС. Как отмечалось выше, 75% земельной доли НДС распределяется по отдельным землям на подушной основе. Оставшиеся 25% переуступаются (распределяются) тем землям, где поступления от прямых земельных налогов в расчете на душу населения, а также от подоходного налога и налога на доходы корпораций, ниже среднеземельного уровня. Платежи осуществляются теми землями, чья налогоспособность превышает средний уровень (100%). Трансферты из богатых земель дифференцируются в прогрессивной пропорции. Иными словами, трансфертные квоты возрастают по мере роста налогоспособности той или иной земли. Если эта налогоспособность составляет 100% - 110% к среднему уровню, то устанавливается маргинальная норма в 66,6%. Если налогоспособность превышает 110% к среднему уровню, то маргинальная норма составляет 80%.

Но, несмотря на данную систему финансового выравнивания возможностей, некоторые земли продолжают оставаться “слабыми”. Они получают дополнительные субсидии (гранты) от федерального уровня, чтобы прорваться, по крайней мере, до 99,5% от среднеземельного уровня налогоспособности. Кроме того, федеральное правительство предоставляет гранты под специальные нужды вроде платежей, которые помогают землям оплатить свои повышенные “затраты на руководство политическими действиями ” или расходы, связанные с бременем процесса воссоединения Германии. В результате этого перераспределения среди земель большинство бывших слабых земель обеспечено лучше, чем бывшие сильные земли. В общем свыше 80 миллиардов немецких марок или почти 21,5% ВВП (и почти 5% всех государственных расходов) перераспределены между федеральным и земельными уровнями или между богатыми и бедными землями:

• около 13 миллиардов немецких марок перераспределено отчислением остающихся 25% доли НДС финансово слабым землям;

• около 12 миллиардов немецких марок перераспределены через горизонтальную систему выравнивания;

• более 31 миллиарда немецких марок выделено в качестве дополнительных федеральных субсидий (грантов) и особых субсидий новым землям;

• около 25 миллиардов немецких марок выделено на общие задачи (программы).

Значительный объем финансового выравнивания и федеральной поддержки позволяет новым землям оказывать больше общественно полезных услуг, чем в старых землях. Это является политически предпочтительным, поскольку политики практически стремились выделить больше средств на общественные расходы в Восточной Германии. Считалось необходимым выделение этих крупных средств с тем, чтобы новые земли могли выйти на достаточный уровень развития социальной инфраструктуры, удовлетворять возрастающие общественные потребности, оплачивать возросшие административные расходы. Дело в том, что новым землям и местным правительствам пришлось унаследовать почти весь административный аппарат бывшей ГДР. Ясно, что потребуются время и огромные деньги для адаптации прежних структур Восточной Германии под новый разворот событий.