transfert (Трансферты в Российской системе бюджетного федерализма), страница 11

За последние годы система межбюджетных отношений и состояние региональных и местных бюджетов в Российской Федерации претерпели существенные изменения. Еще в первой половине 1990-х гг., точнее со второго квартала 1994 г., кардинально изменились принципы межбюджетных отношений, когда наряду с другими мероприятиями по формированию новых, федеративных принципов государственного устройства в России, были установлены единые (за исключением отдельных республик) нормативы отчислений от федеральных налогов в региональные бюджеты, создан Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, средства которого (трансферты) впервые стали распределяться на основе единой методики и формализованных критериев.

Однако процесс реформирования системы межбюджетных отношений остался незавершенным. Ежегодные корректировки для перехода от индивидуального согласования объемов финансовой помощи субъектам Федерации к единым правилам распределения ее на формализованной основе были незначительными и непоследовательными. Начиная с 1996 г. вновь стал усиливаться субъективизм в распределении финансовой помощи регионам, чему способствовали недостатки действовавшей в тот период методики распределения трансфертов. Не уделялось должного внимания вопросу совершенствования других, кроме трансфертов, форм финансовой поддержки из федерального бюджета. Отсутствовал комплексный подход к выравниванию социально-экономического развития регионов с учетом целевых федеральных программ.

Не в полной мере были обоснованы и закреплены расходные полномочия для каждого уровня бюджетной системы. Не было учета институциональных реформ как фактора сокращения бюджетных расходов. Оставались нерешенными вопросы усиления заинтересованности региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления в увеличении налогового потенциала и росте собственных бюджетных доходов. Не была сформирована нормативная база для обоснования потребностей в бюджетных расходах. Все это не способствовало сокращению дотационности бюджетов субъектов Федерации, снижению объема встречных финансовых потоков. Большое влияние на обострение противоречий между федеральными и региональными органами государственной власти, а последних с органами местного самоуправления, оказывало принятие законов без определения источников финансирования. Скорее обострило, чем смягчило последнюю ситуацию принятие в сентябре 1997 г. федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».

Основой для проведения последующих шагов по реформированию финансовых взаимоотношений органов государственной власти разных уровней и органов местного самоуправления стала принятая летом 1998 г. Правительством Российской Федерации «Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг.» (постановление от 30 июля 1998 г. № 862), ставшей фактически первой среднесрочной программой действий в этой области.

Основными направлениями реформы в соответствии с этой концепцией являются разграничение расходных полномочий и ответственности между органами власти и управления разных уровней, разграничение доходных источников между уровнями бюджетной системы страны, преобразование Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, инвестиционная поддержка развития регионов и др.

В рамках этих направлений усилия должны быть направлены на стимулирование повышения доходов и сокращения расходов региональных и местных бюджетов (в том числе за счет формирования унифицированных механизмов межбюджетных отношений, четкого законодательного закрепления бюджетных полномочий и ответственности властей разных уровней, расширения налоговых полномочий субъектов Федерации и муниципальных образований), внедрение принципа обусловленности предоставления финансовой помощи, разделение финансовой поддержки регионов и муниципальных образований на инвестиционную и текущую с выделением средств Фонда развития региональных финансов, повышение взаимной ответственности участников межбюджетных отношений за соблюдение своих финансовых обязательств.

План-график мер по реализации концепции, логично соединяющий в едином документе вопросы организации работ по осуществлению реформы, разработке методологической основы реформы и осуществлению реформирования законодательной базы межбюджетных отношений, был утвержден Правительством Российской Федерации в декабре 1998 г. (распоряжение от 4 декабря 1998 г. № 1718-р). К сожалению, практическая реализация Концепции реформирования межбюджетных отношений началась в сложных условиях, когда после финансового кризиса августа 1998 г. в стране произошел целый ряд дефолтов по обслуживанию внутреннего и внешнего долга субъектов Федерации и муниципальных образований. В результате этого создался определенный дисбаланс между усилиями по финансовому оздоровлению и реформированию, осуществляемыми на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации, ставя под угрозу макроэкономическую стабильность в России и оказывая негативное влияние на экономическое развитие страны. Кроме этого, во многих случаях достигнутые положительные результаты реформирования финансовой системы на федеральном уровне были утеряны в результате увеличения субсидий, направляемых в жилищный сектор и предприятиям из региональных и местных бюджетов.

Несмотря на определенные сложности, реформы, проведенные в 1998–2000 гг., значительно продвинули бюджетное устройство страны в сторону построения основ бюджетного федерализма. Этому же способствовало принятие и вступление в силу Налогового и Бюджетного кодексов Российской Федерации.

В 1999 г., в частности, начался переход к новой методике распределения финансовой помощи регионам из федерального бюджета (трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов), ориентированной на более адекватное решение главной задачи межбюджетного выравнивания – достижение социальной (в данном случае, территориальной) справедливости, но не препятствующей повышению экономической эффективности, бюджетной ответственности и политической консолидации общества. В федеральном бюджете на 2001 г. создан также специальный Фонд компенсаций, направленный на целевое финансирование некоторых "федеральных мандатов" – обязательств, налагаемых федеральным законодательством на региональные и местные бюджеты.

Министерством финансов Российской Федерации были осуществлены работы по инвентаризации расходных обязательств федерального, региональных и местных бюджетов с выделением нефинансируемых «мандатов», разработке новой методики распределения средств Фонда финансовой поддержки регионов, подготовлены законопроекты по сокращению расходных обязательств территориальных бюджетов, а также некоторые поправки к Бюджетному кодексу Российской Федерации.

Намечаются новые «контуры» Фонда регионального развития. Средства этого фонда, выполняющего функцию "аккумуляции" инвестиционной составляющей финансовой помощи регионам, направляются на финансирование федеральных программ развития регионов, а также дополнительную финансовую помощь высокодотационным субъектам Федерации. Фактически данный фонд должен в будущем стать альтернативой использовавшейся во второй половине 1990-х гг. практике финансирования инвестиционных проектов через федеральные целевые программы, в том числе программы социально-экономического развития регионов. В 2002 г. Правительство Российской Федерации намечает сократить число последних до пяти (вместо почти полусотни существовавших). В этом отношении Фонд развития региональных финансов выполняет роль «стимулирующей составляющей» финансовой помощи, направляемой из федерального бюджета в регионы.

Наконец, в федеральном бюджете на 2001 г. создан Фонд развития региональных финансов, средства которого будут распределяться между субъектами Федерации, проводящими реформы в сфере управления региональными бюджетами, на конкурсной основе.

В рамках реализации программы реформирования межбюджетных отношений и региональных финансов Правительство Российской Федерации обратилось к Международному банку реконструкции и развития (МБРР) с просьбой выделить финансовые средства на поддержку правовой реформы в сфере межбюджетных отношений, создание механизма финансового стимулирования субъектов Федерации и муниципальных образований с целью повышения качества исполнения федерального законодательства, развитие институциональных возможностей, связанных с разработкой, реализацией и контролем за ходом осуществления финансовой реформы на региональном уровне.

В декабре 1999 г. Совет директоров МБРР принял решение о предоставлении Российской Федерации займа на финансирование Проекта технического содействия реформе бюджетной системы на региональном уровне, являющегося составной частью программы поддержки реформирования межбюджетных отношений и региональных и местных финансов в России. Таким образом, вся программа реформирования региональных финансов состоит из двух взаимосвязанных частей. Проект технического содействия стал первым этапом большой программы, а уже второй этап будет включать в себя получение от МБРР собственно финансового займа (серии займов) под программы реформирования региональных финансов. Именно кредит МБРР определен в законе о федеральном бюджете на 2001 г. в качестве источника образования Фонда развития региональных финансов (ст. 48 закона).

Проект технического содействия направлен на повышение эффективности деятельности региональных и местных органов власти и управления по стимулированию экономического развития и предоставлению населению общественных (бюджетных) услуг. Достижение этой цели предполагает решение двух взаимосвязанных задач: во-первых, создание стимулов для выработки и проведения региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления рациональной и ответственной финансовой и экономической политики и, во-вторых, повышение финансовых, институциональных, кадровых, технологических, организационных возможностей региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления для выработки и проведения эффективной бюджетной политики и реформирования региональных финансов.

Для этого необходимо реформировать налогово-бюджетные взаимоотношения между различными уровнями власти и управления (установить четкое и стабильное разграничение расходных полномочий, налоговых и других доходных источников, обеспечить объективное и "прозрачное" бюджетное выравнивание), выработать общие требования к бюджетной политике региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления (критерии и методы оценки их соблюдения, систему сбора, анализа и использования информации о состоянии региональных и местных финансов), предоставить региональным органам государственной власти и органам местного самоуправления, намеренным проводить реформы в области управления общественными финансами, необходимую консультационную помощь, осуществлять распространение передового опыта и обучение работников финансовых органов.

Проект преследует цель создания институциональных возможностей для продвижения реформы системы региональных финансов и улучшения финансовой дисциплины на уровне субъектов Федерации. Для ее выполнения в рамках Проекта выделяются следующие задачи:

• совершенствование правовой основы региональных и местных финансов и межбюджетных отношений внутри субъекта Федерации;

• создание механизма по повышению уровня соблюдения федеральных законов и нормативно-правовой базы в области управления бюджетной системой и поощрение ответственного поведения в налогово-бюджетной сфере на региональном и местном уровнях за счет внедрения соответствующих экономических стимулов;

• укрепление потенциала Правительства Российской Федерации в отношении мониторинга функционирования бюджетной системы и осуществления реформ на региональном и местном уровнях;

• укрепление институциональной основы региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления с целью осуществления бюджетных и структурных реформ.

Исходя из этих задач, основными компонентами Проекта являются:

• развитие федерального законодательства в сфере межбюджетных отношений и регулирования региональных и местных финансов;

• организация и ведение мониторинга региональных и местных финансов;

• оказание содействия администрациям (правительствам) субъектов Федерации по повышению качества управления региональными финансами;

• обзор (анализ) бюджетных расходов субъектов Федерации и разработка рекомендаций по их оптимизации.

Программа работ по направлению развития федерального законодательства в сфере межбюджетных отношений и регулирования региональных и местных финансов предусматривает анализ действующего федерального законодательства, обоснование предложений по его совершенствованию, разработку и экспертизу соответствующих законопроектов и иных нормативных актов, предоставление заинтересованным министерствам и ведомствам консультационных услуг, проведение семинаров и конференций.

Мониторинг региональных и местных финансов предполагается осуществлять в трех режимах – стандартном, расширенном и углубленном. Стандартный мониторинг должен охватывать все субъекты Федерации, а также – по мере формирования соответствующей информационной и нормативной базы – муниципальные образования с использованием доступных на федеральном уровне источников информации. Расширенный мониторинг будет осуществляться в отношении субъектов Федерации (включая входящие в их состав муниципальные образования), взявших на себя обязательство предоставлять дополнительную информацию и проходить через процедуры верификации отчетных данных. По мере отладки программы расширенного мониторинга, его показатели будут постепенно включаться в состав стандартного мониторинга путем изменения системы отчетности. Углубленный мониторинг будет проводиться в субъектах Федерации, специально отобранных по результатам диагностики и обзоров бюджетных расходов. Программа углубленного мониторинга будет дополнительно включать показатели и процедуры проверки соблюдения условий использования технической и возможной финансовой помощи, а также оценку эффективности реализации программ реформирования региональных финансов.

При организации мониторинга региональных финансов предстоит решить задачи, связанные с подготовкой информационных технологий, необходимых для выполнения статистического анализа региональных данных, созданием библиотеки и оперативных баз данных по региональным бюджетным системам, разработкой и распространением Кодекса наилучшей практики финансового управления на региональном уровне в качестве дополнительного правового стандарта, разработкой требований по раскрытию финансовой информации для заемщиков регионального и местного уровней и др.

В рамках компонента по повышению качества управления региональными финансами регионам-участникам будет оказано содействие в реализации программ повышения качества управления бюджетами (включая разработку и установку необходимого программно-технического обеспечения).

Основными блоками (разделами) программ реформирования управления региональными и местными финансами являются проведение диагностики их состояния и оценки качества управления региональным и местными бюджетами; финансовое планирование, казначейское исполнение и управление наличностью; бюджетный учет, отчетность и аудит; управление расходами и реструктуризация общественного сектора; программа заимствований и система управления долгом; закупки, тендеры, государственный (муниципальный) заказ; рекомендации по управлению региональными и местными финансами, стандарты наилучшей практики и т.д.

Анализ бюджетных расходов субъектов Федерации и разработка рекомендаций по их оптимизации проводятся в целях обоснования мер по повышению эффективности использования бюджетных ресурсов субъектов Федерации и муниципальных образований, подготовки предложений по повышению качества управления бюджетными расходами и сокращению задолженности региональных бюджетов в основных социально-значимых отраслях, выработки показателей и критериев оценки эффективности получаемой технической и финансовой помощи, разработки общероссийских отраслевых программ оптимизации финансирования и управления расходами.