disser_glava 1 (Промышленные отрасли естественных монополий), страница 5

Особо следует остановиться на деятельности консультационного отдела. Будучи в отличие от других структурных подразделений рабочего органа независимым от Комиссии, он осуществляет на ее заседаниях защиту прав мелких потребителей, выполняя по сути роль государственной (бесплатной) адвокатуры. Необходимость создания такого отдела была вызвана тем, что, не имея возможности оплачивать услуги адвокатам, потребители бытовых услуг и представители мелкого бизнеса находятся как бы в разных «весовых категориях» по сравнению с более крупными хозяйствующими субъектами. Получая беспрепятственно все необходимые материалы от Комиссии, этот отдел параллельно с ней изучает обстоятельства по тому или иному делу и на ее заседаниях выступает в качестве независимого защитника мелких потребителей, пострадавших от неправомерных действий со стороны субъектов естественной монополии. Независимость консультационного отдела от действий Комиссии во многом обеспечивается обособленным его финансированием из бюджета штата за счет общих налоговых поступлений.

Что касается деятельности самой Комиссии штата, то при изучении обстоятельств дела, возбужденного на основании жалобы, ходатайства или заявления заинтересованной стороны, она руководствуется в основном материалами и заключениями специалистов Рабочего органа, которые представляет ей в установленном порядке Исполнительный секретарь (рис. 1.). Вместе с тем любое подготовленное специалистами заключение по рассматриваемому вопросу Комиссия обязательно передает в письменном виде заинтересованной стороне для подготовки разногласий. В целях обеспечения баланса интересов обеих сторон при официальном слушании дела на заседании Комиссии штата используется метод перекрестной дачи показаний и при принятии окончательного решения обязательно учитываются заключения специалистов Рабочего органа по существу дела, а также письменный отзыв на них субъекта естественной монополии, жалоба на которого рассматривается. По результатам слушаний и с учетом письменных заключений юристов (адвокатов) сторон Комиссией штата оформляется юридическое заключение по рассматриваемому вопросу и рассылается в установленном порядке заинтересованным сторонам. И если на него в строго установленный срок не поступает опровержение, Комиссия штата выносит окончательное решение , содержащее обязательное для исполнения субъектом естественной монополии предписание. За неисполнение данного решения хозяйствующий субъект уплачивает штраф в порядке, определяемом законодательным органом штата.

Важно отметить и то, что, кроме решения вопросов по достижению баланса интересов субъектов рынка естественной монополии, в компетенцию Комиссии штата в целом входит еще широкий круг обязанностей, основными из которых являются:

- сертификация и согласование по вопросам доступа компаний на регулируемые рынки, в том числе техническое лицензирование на основе государственных стандартов;

- принятие решений по вопросам изменения и отмене действующих цен (тарифов) по ходатайствам хозяйствующих субъектов;

- определение стандартов (качества) обслуживания потребителей, в том числе с учетом требований обеспечения их безопасности;

- рассмотрение спорных случаев выставления счетов и других претензий обслуживаемых потребителей;

- планирование деятельности субъектов естественных монополий на перспективу (рассмотрение программ развития и совершенствования технологической базы, оценка различных вариантов финансирования);

- участие в рассмотрении вопросов, входящих в компетенцию Комиссии штата, в законодательных и судебных органах, а также в работе ассоциации регулируемых рынков.

Решение такого многопрофильного комплекса задач по регулированию естественных монополий во многом достигается умелым подбором специалистов - профессионалов в области экономики, финансов, бухгалтерского анализа, юриспруденции, технологии, программного обеспечения, численность которых составляет более 2/3 от общего штата местного органа регулирования.

Совершенно по иному принципу осуществляется регулирование сфер естественных монополий во многих европейских странах [42, 57]. В большинстве из них (Швеция, Финляндия и др.) юридической основой для осуществления регулирующих воздействий является государственная или муниципальная собственность на субъекты естественной монополии. В этом случае отпадает необходимость создания регулирующих органов, функции которых берут на себя государственные (муниципальные) органы управления, включая и установление цен (тарифов) на их продукцию. В Швеции, например, применяется следующая организационно - правовая система управления: компании, относящиеся к естественным монополиям (электро- и теплоснабжение, водоснабжение и канализация и др.) являются акционерными обществами, все акции которых принадлежат муниципалитету. Законодательное Собрание муниципалитета на правах собственника формирует основной орган управления тем или иным акционерным обществом, в качестве которого чаще всего выступает Правление, имеющее полномочия собрания акционеров. Председателем Правления такого акционерного общества избирается один из депутатов законодательного Собрания. Кроме него, в состав Правления АО вводятся специалисты соответствующих направлений, кандидатуры которых также обсуждаются на законодательном собрании муниципалитета. Этот же законодательный орган принимает непосредственное участие в решении вопросов по согласованию интересов субъектов естественных монополий и потребителей их продукции. В случае возникновения такой проблемы любой депутат Собрания вправе предложить своим коллегам рассмотреть ее в установленном порядке. При положительном решении вопроса о рассмотрении необходимые материалы направляются для проработки в соответствующую Комиссию, после чего вышеуказанная проблема последовательно рассматривается рабочими органами Собрания и выносится на одно из его заседаний для принятия окончательного решения.

В соответствии со шведским законодательством о коммунальном энергетическом плане муниципалитеты должны обеспечивать надежность энергосбережения, составлять план развития энергетического хозяйства, учитывать в этом плане, имеющем статус муниципального закона, природоохранительные мероприятия. На основе этого закона и с учетом перечисленных ключевых разделов муниципального плана субъекты естественных монополий разрабатывают собственные планы сроком на 4 года, что совпадает со сроками полномочий законодательного Собрания.

Большое внимание при планировании уделяется инвестиционной политике, осуществляемой за счет собственных средств хозяйствующих субъектов и кредитов. При этом особо крупные финансовые вложения в инвестиции без ведома муниципалитета не планируются, и если данный вопрос решается им положительно, то в обязательном порядке принимается во внимание основополагающий принцип возвратности вложений. Формально такое предварительное условие выражается в капитализации части прибыли, ведущей к увеличению имущества местных субъектов естественных монополий, и поэтому вопросу распределения их прибыли также уделяется первостепенное значение. Для особо крупных хозяйственных образований, например, таких, как Стокгольмский Концерн, в состав которого входят предприятия энерго- и теплоснабжения, водоснабжения и канализации, обработки мусора, муниципальные домовладения и другие жизненно важные объекты, принят следующий порядок распределения прибыли: третья часть ее до налогообложения выплачивается непосредственно в городской бюджет, а остальное остается в распоряжении Концерна. При этом вся оставшаяся прибыль перед налогообложением перераспределяется между входящими в него муниципальными хозяйствующими субъектами, часть из которых, как правило, являются убыточными, и только после этого производятся расчеты с городским бюджетом. Если же и после такого перекрестного субсидирования отдельно хозяйствующие субъекты не в состоянии поправить свое финансовое положение, то большая часть их акций продается в частные руки.

Наиболее успешно функционирует в вышеназванном Концерне акционерное общество «Стокгольм - энержи», на примере которого можно рассмотреть так называемую «шведскую модель» организации электро- и теплоснабжения потребителей в крупном городе [57]. Будучи естественным монополистом, данное акционерное общество в 60-х годах было национализировано и получило статус муниципального предприятия. Кроме электрической энергии это предприятие реализует тепловую энергию. При этом используется не только попутное тепло, полученное в процессе выработки электроэнергии, но и специально выработанное тепло при помощи электрической и частично солнечной энергии. Одним из важнейших факторов успешной работы акционерного общества «Стокгольм - энержи» является диверсификация его деятельности, выражающаяся в том, что отсутствует неразрывная технологическая взаимосвязь между производством электрической и тепловой энергии. Параллельно развивается и такое новое оригинальное направление, как «центральное охлаждение» - подача холодной воды из морских и озерных глубин для охлаждения помещений в летнее время. С одной стороны, это в определенной степени как бы сглаживает отрицательное воздействие фактора сезонности на деятельность акционерного общества (в части реализации тепловой энергии), а с другой, -имеется альтернатива использованию более энергоемких кондиционеров.

Услугами АО «Стокгольм - энержи» пользуются около 460 тыс. клиентов, в том числе 330 потребителей электроэнергии высокого напряжения (крупная промышленность), 10 тыс. средних и 50 тыс. мелких промышленных потребителей электроэнергии, 23 тыс. частных домов с системой электроотопления, 380 тыс. потребителей электроэнергии, проживающих в квартирах города, и 6 тыс. потребителей центрального отопления. За год акционерным обществом выписывается около двух миллионов счетов, производится от 200 до 400 проверок электросчетчиков у потребителей, рассылается до 1000 отключений за неуплату. Функционируя на объединенном рынке услуг по теплоснабжению, акционерное общество применяет такие гибкие методы работы с клиентами, как долгосрочные контракты с системой льгот и скидок, предоставление дополнительных услуг и др. Плата за электро- и теплоэнергию производится с учетом показаний счетчиков, установка которых у потребителей возложена на хозяйствующие субъекты, оказывающие соответствующие услуги. В основе определения потребностей в теплоэнергии в каждом конкретном доме лежат обязательные государственные строительные нормы и стандарты, касающиеся степени теплоизоляции и обеспечения принудительной вентиляции помещений. Договорные отношения по обеспечению теплоэнергией устанавливаются предприятиями теплофикации только с юридическими лицами, а по муниципальному жилому фонду - договоры подписываются районными бюро по недвижимости. Теплоснабжающие организации имеют право отключать неплательщиков от сети. Однако отключение жилых домов в зимнее время не допускается. Убытки, которые в связи с этим могут понести поставщики тепла, покрываются не городским бюджетом, а за счет других клиентов сети. В случае снижения качества обслуживания потребителей тепловой энергией акционерным обществом выплачивается неустойка.

Представленный выше краткий обзор опыта регулирования естественных монополий инфраструктурных отраслей экономики в некоторых высокоразвитых странах свидетельствует о том, что природа подлежащих решению вопросов по рассматриваемой проблеме в различных странах во многом зависит от существующей организации и структуры естественных монополий, общей экономической и политической ситуации в стране устоявшихся традиций, а также наличия соответствующей нормативно-законодательной базы по данному вопросу. В этой связи был бы совершенно не оправданным механический перенос рассмотренного опыта на российскую экономику без учета всех тех радикальных изменений, которые произошли в нашей стране за последние годы.

1.3 Экономические предпосылки государственного регулирования сфер промышленных естественных монополий с сетью коммуникационных инфраструктур в регионе.

На переходном этапе, когда в нашей стране еще не сформировался рыночный механизм хозяйствования и не заработали в полную силу рыночные регуляторы, концепция государственного управления сферами естественных монополий должна строиться не только с учетом мирового опыта, но и в тесной взаимосвязи с той экономической ситуацией, которая складывается в том или ином регионе России. Так, например, практика проведения в Орловской области глубокой структурной перестройки в экономике, ориентированной на рыночный механизм хозяйствования, со всей очевидностью показала, что переход в режим рыночного саморегулирования таких промышленных естественных монополий, как тепло- и энергоснабжение со всей их сетью промышленных инфраструктур, в настоящее время и в ближайшей перспективе вряд ли возможен по ряду объективных причин. Основная из этих причин заключается в том, что указанные естественные монополии относятся к таким секторам экономики, где рынок не открыт к конкуренции, а все попытки создать в этих сферах деятельности дублирующие производства или искусственно дробить уже имеющиеся технологические системы нецелесообразны ни с технической, ни с экономической точек зрения. Не так просто, например, сформировать конкурентную среду на рынке услуг, на котором функционируют такие субъекты естественных монополий как акционерное общество «Орелэнерго» (далее - АО «Орелэнерго») и государственное унитарное дочернее производственное предприятие «Орелоблтеплоэнерго» (далее - ГУДПП «Орелоблтеплоэнерго»). О бесперспективности в ближайшее время сформировать конкурентную среду на рынке услуг по тепло- и электроснабжению со стороны других предприятий можно судить по данным таблицы 2, свидетельствующим о рыночной силе действующих на этих рынках субъектов промышленной естественной монополии.

Если руководствоваться методическими рекомендациями ГАК России, в соответствии с которыми географические границы товарного рынка определяются территорией, где покупатели приобретают тот или иной товар, то в данном случае хозяйствующие субъекты с полным основанием считаются стопроцентными монополистами со всеми вытекающими отсюда негативными для их клиентов последствиями при злоупотреблении ими своим доминирующим положением.