IK_TEOR (Государственное регулирование национального хозяйства в рыночной экономике), страница 4

4.2. Критерии эффективности бюджетной политики.

Рассмотрим эффективность бюджетной политики в России в 1994-1997 годах.

Бюджетная политика в России постоянно находится в центре общественного внимания, что обусловлено как местом, занимаемым ею среди основных инструментов экономической политики, так и критикой, которой она регулярно подвергается со стороны различных органов власти, общественных сил, политических движений, независимых экспертов, международных организаций, средств массовой информации. Это и не удивительно, т.к. именно в бюджетной политике наиболее жестко сталкиваются интересы различных общественных групп.

Наиболее важным направлением бюджетной политики, по моему мнению, является сбор бюджетных доходов, выполнение бюджетных обязательств, управление бюджетным дефицитом и государственным долгом. Поэтому, как мне кажется, эффективность всей бюджетной политики может быть оценена по результатам деятельности органов исполнительной власти по указанным составляющим.

Состояние государственных финансов оказывает сильное воздействие на реальную экономику, поэтому динамика основных макроэкономических показателей также может выступать одним из критериев успешности (или не успешности) того или иного варианта осуществляемой политики.

Можно предложить следующие критерии эффективности бюджетной политики:

1. уровень собираемости бюджетных доходов в целом, налогов в частности;

2. уровень выполнения бюджетных обязательств;

3. величину бюджетного дефицита и скорость роста государственного долга;

4. объём финансовых ресурсов, отвлекаемых на обслуживание государственного бюджета;

5. уровень монетизации бюджетного дефицита;

6. величину валютных резервов, используемых для финансирования бюджетного дефицита;

7. динамику валового внутреннего продукта;

8. уровень безработицы;

9. степень выполнения законодательных и приравненных к ним актов о бюджете.

Для условий России можно добавить критерии, характеризующие специфику современного этапа в развитие её экономики:

1) масштабы эмиссии денежных суррогатов различных видов;

2) величину просроченной задолженности по оплате труда, из-за отсутствия бюджетного финансирования

1. величину просроченной задолженности по оплате государственного заказа.

Основными авторами Бюджетной политики со стороны исполнительной власти по должности выступали: президент, премьер министр, вице-премьер (часто первый вице-премьер), курировавший бюджет и, как правило, всю макроэкономическую политику, министр финансов.

Временные границы осуществления того или иного варианта бюджетной политики определены сроками деятельности руководителей на соответствующих постах

Бюджетную политику в России, проводящуюся в 1994-1997 г.г. в целом вряд ли можно назвать эффективной. Одним из важнейших факторов, определяющих степень эффективности бюджетной политики, является кадровый состав финансового блока правительства, причем решающую роль играли личности министра финансов и вице-премьера, курировавших бюджетную политику.

Анализ 4-х летнего опыта осуществления бюджетной политики в посреформенной России позволяет также подтвердить действенность /в Российских условиях/ важнейших составляющих успешной бюджетной политики, определённых на основе международного опыта. Это – базирующаяся на реалистичном уровне государственных обязательств политика жесткого ограничения государственных расходов, обеспечивающая низкий уровень (или даже полное отсутствие) бюджетного дефицита, способствующая поддержанию на кредитном рынке низких процентных ставок, увеличению финансирования частного сектора. Такая политика содействует достижению устойчивых темпов экономического роста, снижению безработицы, а, следовательно, и повышению уровня народного благосостояния.

4.3 АМОРТИЗАЦИЯ, КАК СРЕДСВО ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОНОМИКИ

Особое место среди средств государственного регулирования экономики, осуществляемого при помощи налогов, играет ускоренное амортизационное списание основного капитала и связанные с ним, образование и реализация скрытых резервов, осуществляемые в рамках разрешений министерства финансов.

Ускоренное амортизационное списание основного капитала в современных условиях является главным средством стимулирования накопления, структурных изменений в экономике и важным инструментом воздействия на хозяйственный цикл, занятость и НИОКР. Суть его, в отрыве физического процесса снашивания машин, оборудования, зданий и сооружений от калькулируемого в издержках производства, переноса стоимости вещественных носителей основного капитала на производимые товары и услуги. Изменяя ставки и порядок амортизационного списания, государственные регулирующие органы определяют ту часть чистой прибыли, которая может быть, освобождена от налогов путем включения в издержки производства, и затем перечислена в амортизационный фонд для финансирования в дальнейшем новых капиталовложений.

При проверке правильности уплаты налога с прибыли, налоговые инспекторы соглашаются с калькуляцией издержек производства или услуг, только, если амортизационные отчисления были произведены в соответствие с нормами, разрешенными министерством финансов. От этого зависит величина балансовой прибыли, ставка и размер налога, а также выплачиваемые дивиденды.

Варьирование норм ускоренного амортизационного списания основного капитала, широко используется во всех развитых странах как средство государственной конъюнктурной и структурной политики, а также, для стимулирования научных исследований и внедрения их результатов, для финансирования природоохранных мероприятий. Эффект варьирования норм амортизационных отчислений заметен в годы благоприятной конъюнктуры, т.е. в периоды спадов и кризисов действенность амортизационной политики ослабевает. Чем хуже конъюнктура, тем труднее реализовать прибыль, меньше возможностей для самофинансирования, а амортизационные льготы, предоставляемые государством, становятся менее привлекательными стимулами для частных инвестиций. Льготы по ускоренному амортизационному списанию равнозначны сокращению поступлений от налогов с прибылей в государственный бюджет. Результатом может быть повышение других налогов или рост государственной задолжности.

1. ДЕНЕЖНО-КРЕДИТНАЯ ПОЛИТИКА.

Кредитно-денежная политика является одним из главных инструментов государственной политики в области экономики.

Денежно-кредитная политика – это совокупность государственных мероприятий в области денежного обращения и кредита. Её главная цель – регулирование экономической ситуации путём воздействия на состояние кредита и денежного обращения, в том числе, для активной борьбы с инфляцией.

Денежно-кредитная политика направлена либо на стимулирование кредита (кредитная экспансия), либо на их сдерживание и ограничение (кредитная рестрикция).

Государственное регулирование денежно-кредитной сферы может осуществляться сколь-нибудь успешно, лишь в том случае, если государство через центральный банк способно воздействовать на масштабы и характер деятельности частных институтов, т.к. в развитой рыночной экономике именно они являются базой всей денежно-кредитной системы. Это регулирование осуществляется в нескольких взаимосвязанных направлениях.

Государственный контроль над банковской системой, имеет целью, укрепление ликвидности финансово-кредитных институтов, т.е. их способности своевременно удовлетворять требования вкладчиков (прежде всего за счёт учётной /дисконтной политики, операций на открытом рынке, установления норм обязательных резервов. Эти же меры применяются государством для сжатия (расширения) денежной массы.

Управление государственным долгом является направлением государственного регулирования в условиях хронических бюджетных дефицитов, которые ведут к росту государственной задолженности (внешней и внутренней). При росте внутреннего государственного долга резко возрастает влияние государственного кредита на рынок ссудных капиталов. Для этого центральный банк использует различные методы управления государственным долгом: покупает или продаёт государственные обязательства; изменяет цену облигаций, условия их продажи; различными способами повышает их привлекательность для частных инвесторов.

В России в настоящее время существуют три основные формы управления государственным долгом:

1. Добровольный рыночный кредит – размещение государственных ценных бумаг на рынке. К ценным бумагам, размещённым таким образом: принадлежат государственные краткосрочные обязательства (ГКО), облигации федерального займа (ОФЗ), облигации сберегательного займа (ОСЗ).

2. Вынужденный квазирыночный кредит – рыночное оформление фактического государственного долга. Так, появились на свет облигации внутреннего валютного займа (ОВВЗ), казначейские обязательства (КО) и векселя Министерства финансов, которыми на Министерство была переоформлена задолженность предприятий по банковским кредитам, предоставленным под государственные программы.

3. Кредит Центробанка Министерству финансов, который в профессиональной литературе называют дружеским. Остаток такого кредита на начало 1996 г. достиг около 60 трлн. руб.

Регулирование объёма кредитных операций и денежной эмиссии применяется, прежде всего, для воздействия на хозяйственную активность и борьбу с инфляцией. Это направление денежно-кредитного регулирования тесно связано с первым и вторым направлениями. Регулирование банковской ликвидности оказывает влияние на структуру банковских ссуд и депозитов, величину денежной массы, уровень рыночной нормы процента. Регулирование государственного долга воздействует на распределение ссудных капиталов между частным и государственным секторами, уровень процентных ставок, структуру банковских балансов, банковскую ликвидность.

Во всех странах мира государственный долг и дефицит бюджета являются ключевыми вопросами дискуссий об экономической политике правительства. В странах с так называемыми развивающимися рынками долги всегда порождали серьёзные финансовые кризисы. Мексиканский кризис, а вслед за ним и «обвал» валют на азиатских рынках привели к тому, что участники рынков капиталов начали тщательно отслеживать сроки погашения долгов. После спекулятивных атак на рубль, последовавших летом 1998 г., российское правительство стало понимать, что в мире, где существует высокая мобильность капиталов, их рынок окажет на Россию сильное воздействие.

Замена «плавающего» обменного курса скользящим валютным «коридором», произошедшая в середине 1995 г., обусловила зависимость процентных ставок от настроений, преобладавших в кругах международных инвесторов. Их неблагоприятное изменение могло провоцироваться внешними шоками. Таким образом, неустойчивость возникала не вследствие серьёзного повышения рисков, связанного с ухудшением макроэкономической ситуации в самой России, а в результате естественного (для мира, характеризующегося свободным перемещением капитала через границы) распространения влияния финансового кризиса, разразившегося в других странах (в данном случае – в Юго-Восточной Азии).

Если российское правительство ставило перед собой задачу удержания обменного курса в рамках «коридора», то в период, когда инвесторы были склонны избегать риска работы на развивающихся финансовых рынках, приходилось мириться с повышением процентных ставок до того уровня, который диктовал рынок. В то же время непомерно высокие процентные ставки настолько увеличивали бремя обслуживания долга, особенно краткосрочных рублёвых обязательств, что рынок воспринимал его как непосильное. Настороженность участников рынка, в свою очередь, повышала риск девальвации, ибо, соглашаясь с повышением процентных ставок во имя удержания обменного курса, правительство могло оказаться вынужденным отпустить обменный курс для предотвращения банкротства. Таким образом, именно опасения риска девальвации замкнули порочный круг, что привело страну как к банкротству (дефолту), так и к значительной девальвации рубля. Проблема усугублялась падением цен на нефть и увеличением объёма импорта, результатом которых стало отрицательное сальдо баланса текущих операций. Столь высокие процентные ставки отражали противоречия между бюджетно-налоговой ситуацией и режимом обменного курса, ставшие основной причиной неудачи плана финансовой стабилизации. В конечном счете, политику обменного курса следует привести в соответствие с фискальной политикой.

Положение становилось ещё более опасным из-за государственного долга, который к тому моменту, когда разразился мировой финансовый кризис:

а) уже приобрёл значительные размеры;

б) возрастал такими темпами, что правительство не успевало его погашать;

в) самое главное, имел очень короткие сроки погашения

С учетом тающего доверия инвесторов эти краткосрочные долговые обязательства не удавалось рефинансировать под приемлемые проценты, что провоцировало кризис ликвидности, несущий угрозу неплатёжеспособности.

В принципе эту угрозу можно было бы ослабить, а то и вовсе снять тремя способами.

1. Обратить вспять утечку капиталов за рубеж, особенно тенденцию к долларизации экономики, и тем самым обеспечить высокий спрос на рублёвые долговые обязательства, а значит, защититься от непредсказуемого перетока капиталов на мировых рынках.

2. Сбалансировать бюджет, устранив необходимость в новых заимствованиях, и снизив расходы на обслуживание существующего госдолга.

3. Вернуться к «плавающему» курсу рубля, при котором уровень процентных ставок определялся бы мерами внутренней кредитно-денежной политики.

Корректировка фискальной политики, необходимая для предотвращения краха, наступившего в августе 1998 г., могла быть осуществлена в достаточно сжатые сроки. На практике попытка предпринять необходимые шаги столкнулась с противодействием со стороны ряда политических групп, что было усугублено нерешительностью прежнего правительства в проведении налоговой реформы. Если оценивать ситуацию в ретроспективе, то следует признать, что благоприятная конъюнктура на финансовых рынках в 1996-1997 гг. давала возможность на период проведения корректировки фискальной политики прибегнуть к «промежуточному» финансированию. Вместо этого российское правительство ухватилось за новую возможность выйти на рынки капиталов, воспользовавшись ростом цен на облигации. И только в чрезвычайной ситуации, возникшей в результате «азиатского» кризиса, была проявлена политическая воля, требующаяся для преобразования в бюджетно-налоговой сфере. Но для преодоления всех препятствий, будь то внешних (доверие рынка) или внутренних (политическое противодействие), времени уже не осталось.