184122 (Развитие Демократии и демогогии в Южной Корее), страница 4

Однако в настоящее время возникли сомнения относительно дальнейших возможностей развития страны. Некоторые полагают, что экономика Южной Кореи уже достигла пика. Естественным следствием стремительного роста является ряд проблем, которые были проигнорированы вначале и теперь тормозят дальнейший прогресс. Это прежде всего растущая напряженность между персоналом и менеджментом предприятий, неравномерное распределение доходов между регионами, имущими и неимущими слоями населения, увеличение стоимости жизни, отставание в развитии инфраструктуры, проблемы, связанные с экологией и качеством жизни.

Страна в ходе продвижения к демократии столкнулась и с рядом других проблем - недостаточно твердая позиция политических лидеров, политическая нестабильность, плохая организация участия граждан в управлении, растущее влияние групп со специфическими интересами, низкий профессионализм в государственной администрации и др. В сфере внешних связей Южная Корея оказалась под давлением, которому подвергаются государства, занимающие промежуточное положение между развитыми и развивающимися странами. Ее преимущества, вытекавшие из хорошо подготовленной и дешевой рабочей силы, быстро исчезают, поскольку теперь она должна конкурировать с развитыми странами.

Консерваторы считают, что надо поступиться демократией ради экономического процветания. Это стремление не лишено оснований. Так, если причинно-следственную связь между демократией и индустриализацией легко обнаружить в Великобритании и США, то в Германии, России и Южной Корее индустриализация осуществлялась в условиях авторитарного правления.

Объективно говоря, в последние 40 лет рост в стране наблюдался при наличии сильной бюрократии. Но можно выдвинуть и другую гипотезу, согласно которой экономическое развитие Южной Кореи было бы основательней при более полной демократии. Демократия может не быть необходимым условием для индустриализации, но она является таковым для политического и социального благополучия людей в постиндустриальную эпоху. Демократия - не панацея от всех проблем, но она стимулирует инновационный дух, создает климат для дальнейшего развития.

Чтобы обеспечить развитие в новых условиях, необходимо реструктуризировать контролируемую государством экономику. В новых индустриальных странах, включая Южную Корею, первоначальная модель "управляемой экономики" была перестроена, а участие государства в регулировании и количество субсидируемых им предприятий снижено.

В Южной Корее перспективы дальнейшего развития обсуждаются весьма широко (по крайней мере в неявной форме), особенно в отношении управления и роли государства. Что касается государственной администрации, то многие корейские ученые согласны, что старая бюрократическая модель не в состоянии решать новые проблемы, не отвечает требованиям эпохи демократии и глобализации. Поэтому варианты предлагаемых реформ отражают тенденцию к рыночной ориентации, сокращению государственного регулирования, приватизации, сужению функций правительства, усилению участия общественности в управлении и пр.

В этой связи возникает вопрос: достаточно ли готово южнокорейское правительство к тому, чтобы усвоить привнесенные извне идеи и каковы должны быть предварительные условия для стимулирования реформаторских настроений, а также для генерации новых идей в стране, находящейся в процессе трансформации.

Здравый смысл подсказывает, что вначале нужно удобрить почву (т.е. усовершенствовать инфраструктуру государственной администрации), а уж затем бросать в нее семена (новаторские идеи). В этой связи следует рассмотреть два вопроса: во-первых, из каких компонентов должна состоять инфраструктура эффективного государственного управления в Южной Корее в постиндустриальную эпоху; во-вторых, почему она имеет важное значение.

Перед Южной Кореей стоит сложная задача, включающая в себя два аспекта: во-первых, необходимо укрепить демократию; во-вторых, трансформировать государственную бюрократию. В принципе инфраструктура эффективной государственной администрации должна не только включать демократические элементы, но и определять возможность эффективного управления. В большинстве демократических стран это обеспечивают высокий профессионализм государственных чиновников, политическая нейтральность (административная автономия) и репрезентативный состав администрации. Кроме того, необходимы еще три элемента - инновационный климат, прозрачность административной деятельности и взаимодействие культур.

Административный профессионализм

Профессионализм здесь определяется как специальные знания, умение обрабатывать информацию, инновативность и эффективность. Под профессиональными знаниями понимается уровень подготовленности и квалификация государственного управленца. Компетенция в области обработки информации зависит от готовности и способности чиновника к сбору и анализу данных для эффективного управления программами и распространения полученных сведений. Инновативность в сфере государственной администрации включает способность к восприятию новой политики и технологии для расширения управленческих возможностей. И, наконец, эффективность отражает связь между ресурсами, затраченными на реализацию программ, и полученными результатами.

Административный профессионализм является предпосылкой эффективного управления. Он особенно важен для развивающихся и новых индустриальных стран, в которых свободная рыночная система еще окончательно не сформировалась. Их народы (в отличие от населения развитых стран) не связывают больших надежд с частным сектором, который действительно еще не играет значительной роли в решении государственных задач. Отсюда проистекает и ряд ошибок.

В Южной Корее много хронических проблем, включая нездоровую конкуренцию между крупными корпорациями и мелкими предприятиями, общий деструктивный характер конкуренции, монополизм и т.п. Появились и новые проблемы, в частности слабая банковская система и наплыв незаконных иммигрантов. Бюрократия нуждается в профессионалах для эффективного решения этих проблем.

Мировая хозяйственная ситуация постоянно усложняется. Все труднее становится реагировать на разнообразие затрат и результатов. Ресурсы распределяются по всему миру. Рынки сегментируются на все меньшие участки. Объемы знаний удваиваются за все более короткие сроки. Растет специализация технологий, и организации должны чаще осваивать и внедрять новые. Глобальная конкуренция, сдвиги в запросах потребителей и процессы в окружающей среде требуют изменения всех институтов. Чтобы работать в столь сложной обстановке и своевременно реагировать на факторы, вызывающие перемены, необходимо создать организации, способные быстро принимать многоаспектные, гибкие и творческие решения.

Предложения о создании "компактных" правительств вызваны эмоциями и преследуют определенные политические цели. К тому же интеллектуалы ошибочно полагают, что реализация подобных предложений приведет к развитию демократии и снижению уровня бюрократизма. В этом плане для Южной Кореи важно, как делать, а не что делать. Страна нуждается в дополнительном регулировании в области защиты окружающей среды, производства продуктов питания и медикаментов, а также в сфере безопасности. Она испытывает потребность в кадрах и бюджетных средствах для образования, социальной и хозяйственной инфраструктуры, управления чрезвычайными ситуациями.

В Южной Корее законодательно одобрен ряд крупных социальных программ по обеспечению благосостояния населения, которые видимо будут расширяться. Но, по мнению западных специалистов, подобные проблемы не решить путем увеличения или сокращения ассигнований, создания новых государственных бюрократических структур или "приватизации" функций ныне действующих. Чтобы сделать государственное управление эффективным, его надо радикально переосмыслить.

На ранних этапах индустриализации Южной Кореи бюрократический аппарат обладал большими профессиональными знаниями, чем многие другие социальные структуры. Быстрая индустриализация стала возможной в результате использования этих знаний в условиях авторитарного правления, которое было приемлемым для стадии экономического подъема.

Сегодня доверие к правительству, особенно к бюрократии, резко снизилось, в основном из-за того, что государственным управленцам не удалось стать по-настоящему профессионалами. Те из них, которые ранее перешли в частный сектор, теперь значительно отстают по уровню квалификации от хозяйственных менеджеров. Снижение профессионализма южнокорейских государственных чиновников объясняется, в частности, следующими причинами:

• смена руководства высшего звена не вела к повышению эффективности управления, поскольку проводилась в политических целях. Более того, частая смена руководства в высшем бюрократическом аппарате вызывала путаницу, непоследовательность решений, нарушение обязательств и пр.;

• карьера чиновника больше зависела от его политических взглядов, чем от профессиональной подготовки;

•при быстром изменении обстановки предпочитали привлекать дополнительный персонал, а не мобилизовывать имеющийся;

• административная база данных работала неэффективно (была ненадежной и неполной);

• исследования в области администрирования носили в основном предписывающий характер. Всестороннее изучение проблем, которое могло бы стать основой будущих директивных указаний, проводилось редко;

• ученые привлекались часто не для решения назревших проблем, а для подтверждения уже принятых решений.

Административная автономия и политическая нейтральность

Автономия здесь означает принятие экспертами решений, за последствия которых они несут полную ответственность, сохраняя относительный нейтралитет при смене политического лидерства. Такая автономия создает творческую обстановку для государственного администратора, облегчает экспериментирование с новыми идеями. Считается, что чиновник работает лучше и продуктивнее влияет на политические процессы, если перед ним ставятся ясные цели, предоставляются необходимые ресурсы и гарантируется самостоятельность в использовании знаний для экспертизы проблем. Правда, на практике такие условия встречаются редко.

Поскольку обстановка в области государственных услуг становится все более неблагоприятной и поддержка государства сокращается, то и качество управления во многих государственных учреждениях снижается. Отсюда рост бюрократизации и перестраховочных настроений. Менеджеры должны быть уверены в своих силах, сохраняя за собой и подчиненными право на ошибку. Если же вера в компетентность и обязательность персонала снижается, то они должны ужесточить контроль.

В США многие инновации прошли проверку на низших уровнях административного управления. Необходимые ассигнования изыскивались в небольших городах. В дальнейшем многие местные модели стали использоваться на федеральном уровне. Такая практика облегчается тем, что власти на местах пользуются широкой автономией. В Южной Корее местные власти подобной автономии не имеют.

Административная автономия важна для рационализации всей системы государственной администрации по следующим причинам:

• административная стабильность тесно связана с политической;

• несколько крупных инноваций не могут компенсировать даже небольшую ошибку в сфере государственной администрации; это делает администраторов крайне консервативными;

• инновация - это процесс, идущий как вертикально ("сверху вниз") в организационной структуре, так и горизонтально между управленческими звеньями.

Репрезентативный состав администрации

Репрезентативность во многом определяется тем, кто входит в управленческую элиту. Особенно важно, чтобы административный персонал обладал благоразумием, так как в рамках любого институционального договора всегда стоит вопрос, какую выгоду могут извлечь из него договаривающиеся стороны. Это качество имеет также значение для сокращения коррупции чиновников, уменьшения возможности распределения должностей по знакомству и т.п.

В Японии и Южной Корее, несмотря на вступление в период постиндустриального развития, все еще широко используется концепция административного руководства. Чистое администрирование в условиях культуры с семейно-патерналистской ориентацией приводит к конфликтам и дискриминации по региональному, половому, образовательному и другим признакам. Южная Корея нуждается в бюрократах, но ей не нужны конфликты и дискриминация. Сложность вопроса в том, чтобы примирить бюрократию, обладающую профессиональными знаниями, с демократическими принципами управления.

Оптимизация кадрового состава администрации в Южной Корее представляет весьма сложную проблему по следующим причинам: