172387 (Бюджетный процесс США), страница 2

Лица, принимающие бюджетные решения, должны учитывать влияние экономических и технических предположений на бюджетные оценки. Процентная ставка, экономический рост, степень инфляции, уровень занятости, число пользующихся материальной помощью являются важнейшими показателями, подлежащими четкому определению. Малые отклонения в этих показателях могут изменить бюджетные оценки на миллиарды долларов.

Бюджетные решения должны также учитывать законодательные ограничения доходов, расходов и дефицита.

Составление бюджета предусматривает одновременное рассмотрение потребностей в средствах личных программ, распределение средств по видам деятельности государства, общих расходов и доходов, выделяемых в связи с текущими и будущими экономическими условиями и законодательными ограничениями.

Уже многие годы президент передает бюджет в Конгресс в начале каждого календарного года, за 8 или 9 месяцев до начала следующего финансового года (1-го октября). Представление бюджета конгрессу было намечено законом на первый понедельник февраля. По разным причинам не всегда бюджет предоставляется в установленный срок. В некоторые годы Конгресс запаздывал с принятием законов о бюджетных назначениях для финансового года, предшествующего бюджетному году, что препятствовало подготовке бюджета. Хотя такой прядок не требовал от уходящего президента передачи бюджета, было нецелесообразно обязать заступающего президента составлять бюджет за несколько дней сразу после вступления в должность (20 января).

2.2. Работа Конгресса.

Конгресс рассматривает проект президентского бюджета, вносит изменения, одобряет или отклоняет его. Он может изменить уровень финансирования, отменить программы или внести невостребованные президентом. Конгресс может отменить или ввести налоги и другие источники доходов или внести изменения, влияющие на величину собираемых доходов.

Рассмотрение бюджета Конгрессом начинается сразу же после его передачи президентом. Согласно процедуре, установленной постановлением Конгресса от 1979 года, наличие бюджетных средств Конгресс рассматривает до принятия решений по отдельным назначениям. Постановление требует от каждого постоянного комитета Палаты⁴ и Сената предложения бюджетного уровня и предоставление проекта закона по этому вопросу в пределах своих полномочий в Комитеты по бюджету Палаты и Сената. Затем эти комитеты предлагают свои решения по бюджету, устанавливающий уровень для всех доходов, для бюджетных полномочий и расходов в целом и по виду деятельности. Бюджетное решение устанавливает также приемлемый уровень бюджетного дефицита и заимствования (излишка и госдолга).

Объяснительное изложение, сопровождающее бюджетное решение, показывает распределение бюджетных полномочий и расходов по видам деятельности Комитетам, имеющим право определять действующие программы. Комиссии по бюджетным назначениям Палаты и Сената обязаны в свою очередь расписать бюджетные полномочия по своим подкомиссиям. Другие комиссии могут расписать назначения по своим подкомиссиям, но не обязаны. Однако функциональное распределение основано на некотором допущении об уровне финансирования по крупным программам. Такие предложения могут быть включены объяснительное изложение, но это не возложено на комитеты законодательством. Бюджетное решение может содержать «согласительные указания», рассматриваемые ниже.

Бюджетное решение Конгресс должен принять до 15 апреля каждого года, но по разным причинам утверждение часто запаздывает. После принятия бюджетного решения может быть поставлен вопрос о задержке рассмотрения законопроектов, которые могут стать причиной превышения бюджетных назначений комитета⁵. Как и бюджет президента, бюджетное решение подвержено ограничениям, установленным законом.

Бюджетные решения не являются законами и поэтому не требуют президентского одобрения. Однако Конгресс учитывает мнение администрации, поскольку законодательство по бюджетным назначениям требует одобрения президента. В некоторые годы президент и руководство Конгресса договаривались о рамках плана уменьшения дефицита. Эти соглашения были отражены в бюджетном решении и законодательстве, принятых для этих годов.

Конгресс не вводит в действие бюджет как таковой. Он предоставляет полномочия расходовать средства для определенных целей, ежегодно принимая некоторые постановления о назначениях⁶. Устанавливая бюджетные назначения, Конгресс не голосует за уровень расходов; даже по бюджетным полномочиям, служащим законному закреплению обязательств государства, которые превращаются в настоящие или будущие расходы. Обычно, до определения бюджетных назначений, Конгресс принимает законодательство, уполномочивающее ведомства разрабатывать особые программы и, в некоторых случаях, устанавливает пределы средств, которые могут быть выделены для этих программ.

Некоторые программы требуют ежегодного одобрения законодательством, некоторые разрешаются на несколько лет, а иные - без указания срока. Конгресс может принять назначение для программы даже если нет особого разрешения для этого.

Проекты постановлений о бюджетных назначениях разрабатываются в Палате. Комитеты по назначениям⁷ каждой палаты имеют полномочия на годовые назначения. Эти комитеты разделены на подкомитеты, которые выслушивают и рассматривают подробные бюджетные материалы, подготовленные ведомствами, в пределах своих полномочий. После принятия постановления комитетом и Палатой, обычно с поправками к представленному проекту, оно передается в Сенат, где последует тщательное рассмотрение. В случае разногласия между двумя палатами Конгресса расхождения берет решать совещательный комитет, состоящий из членов обеих палат. Доклад совещательного комитета направляется обеим палатам для одобрения. Когда расхождения устранены и согласовано постановление (вначале в Палате, затем в Сенате), оно направляется президенту как принятый законопроект для утверждения или отклонения.

Если работа над одним или несколькими постановлениями не завершена к началу финансового года, Конгресс вводит в силу совместное решение, чтобы предоставить полномочия затронутым ведомствам продолжить финансовые сделки после определенного срока или до утверждения законопроекта об этих назначениях. В некоторые годы часть или все государство финансировалось весь год продлевающими бюджетными решениями. Такие решения должны быть предоставлены президенту на одобрение.

Конгресс предоставляет полномочия на расходы принятием как постоянных законов, так и постановлений о бюджетных назначениях. Это такие законы, которые не нуждаются в ежегодном введении.

Хотя полномочия на расходы для большинства федеральных программ предоставляются ежегодно постановлением о назначениях, большая часть ежегодных полномочий предоставляется постоянными законами. Поскольку бюджетные полномочия на процент по госдолгу (297 млрд. в 1994 г.) и несколько программ с большими ежегодными обязательствами, такие, как социальное обеспечение (321 млрд. в 1994 г.), финансируются по постоянным законам, расходы по постоянным бюджетным полномочиям вместе с расходами по обязательствам, связанным с полномочиями, выданными в предыдущие годы, составляют большинство расходов любого года. Пожтому большинство расходов за год не проходят через постановления о бюджетных назначениях для данного года. Виды бюджетных полномочий, их контроль Конгрессом и связь расходов с ними рассматриваются ниже.

Почти все налоги и большинство других доходов вытекают из постоянных законов. Налоговые законопроекты разрабатываются в Палате. Ее комитет путей и способов изыскания средств⁸ и финансовый комитет Сената имеют полномочия над налоговыми законами.

Согласительные указания в бюджетном решении обычно требуют изменений в постоянных законах. Они указывают каждому затронутому комитету вносить поправки в законы, в пределах его полномочий, которые изменят уровень доходов и расходов, установленных этими законами. Указания оговаривают величину изменений, которую комитет должен получить путем поправок в законе, но не указывают закон, подлежащий изменению, или сами надлежащие изменения. Однако изменения доходов и расходов основаны на некоторых предположениях вносимых поправок, и эти допущения могут быть включены в разъяснительные предложения, сопровождающие бюджетное решение. Как и другие расчеты, включенные в приложения, они не связаны с полномочиями комитетов.

Комитеты, вырабатывающие согласительные указания, призваны подготовить законодательство об исполнении бюджета. Они могут, например, предложить изменение налогового кодекса, определенные льготы или задачи для действующих программ или уполномочивать ведомство устанавливать сборы для покрытия некоторых своих расходов. В иные годы Конгресс вводил в действие объединяющий разные вопросы бюджетного согласования закон, который собирает поправки к согласительным указаниям в один нормативный акт. Эти законы вместе с постановлениями о назначениях на год часто обеспечивают согласие между президентом и Конгрессом. Они могут содержать и другие вопросы, например, выделение средств для поддержания этого согласия.

2.3. Укрепление бюджета.

Закон о выравнивании бюджета и контроль за дефицитом от 1985 года (известный как закон Грэмма - Рудмана - Холлингса) ограничивает принятие законов, увеличивающих расходы и уменьшающих доходы, включительно до 1998 года и дополнен также общим законом о бюджетном согласовании от 1993 года.

Закон о выравнивании бюджета делит расходы на два вида: утверждаемые⁹ и устоявшиеся (иногда называемые обязательными). Утверждаемые расходы совершаются путем принятия ежегодных постановлений о бюджетных назначениях. Расходы на заработную плату и другие текущие расходы правительственных ведомств обычно утверждаются постановлением о назначениях. Устоявшиеся расходы определяются постоянными законами. Расходы на врачебную помощь престарелым и инвалидам, страхование от безработицы и на поддержку цен на сельскохозяйственную продукцию являются примером устоявшихся расходов, поскольку они разрешены постоянными законами. Закон особо определяет финансирование программы маркировки продуктов как устоявшиеся расходы, хотя средства определяются постановлением о назначениях. Закон рассматривает доходы по тем же правилам, которые применяются к устоявшимся расходам, поскольку доходы обычно определяются постоянными законами.

В отличии от устоявшихся расходов и доходов закон сдерживает утверждаемые расходы путем установления долларовых пределов (потолков) на бюджетные полномочия и на расходы для каждого финансового года, включая 1998 год. Потолки уточняются ежегодно при передаче бюджета на разницу между показателями инфляции, рассчитанными при установлении предела, и действительным ее показателем. Закон требует уточнения потолков и по некоторым другим причинам, чтобы отразить введение чрезвычайных назначений. Потолки для бюджета, уточненные для отражения предложенных изменений, приводятся ниже:

Таблица 2.

Пределы утверждаемых расходов (млрд. долл.)

Если величина бюджетных полномочий, предусмотренных в постановлении о назначениях на год, превышает установленный потолок или ожидается превышение намеченных расходов над установленным потолком, закон предусматривает применение секвестра (действия, обозначающего отсечение) для уменьшения утверждаемых расходов. При этом расходы на многие программы уменьшаются на единый процент. Особые правила применяются в снижении некоторых программ, а иные освобождаются от сокращения законом.

Закон о надзоре за насильственными правонарушениями и укреплении правопорядка от 1994 года создал Доверительный фонд снижения насильственных преступлений¹⁰ и наметил ему ежегодное выделение средств с 1995 по 2000 год включительно. Расходы из фонда определяются ежегодными постановлениями о назначениях, но они не попадают под общие устанавливаемые потолки. Взамен постановление само устанавливает потолок расходов, который не пересматривается, и удачно ограничивает бюджетные полномочия Фонда следующими показателями.

Таблица 3.

Пределы расходов на борьбу с преступностью.

Закон о надзоре несколько улучшил Закон Грэмма - Рудмана - Холлингса введением отдельного секвестра, подобно установленному для общих утверждаемых расходов, если потолок расходов Фонда превышается.

Действие законов, увеличивающих устоявшиеся расходы или уменьшающих доходы, ограничивается применением правил «плати как можешь». По этому правилу общее действие законодательства относительно устоявшихся расходов или доходов не должно увеличивать дефицит. Разрешенное повышение социальных выплат, например, должно быть покрыто уменьшением других устоявшихся расходов или увеличением доходов. Сразу за окончанием сессии Конгресса СУБ оценивает полное воздействие на дефицит законов, введенных в действие после принятия постановления о бюджетных назначениях, которые влияют на устоявшиеся расходы и доходы. Если ожидается увеличение дефицита за текущий финансовый год и бюджетный год, закон предусматривает секвестр для одинакового уменьшения большинства неосвобожденных программ устоявшихся расходов. Особые правили применяются для сокращения некоторых неосвобожденных программ. Менее 3% всех устоявшихся расходов отсекаются, остальные освобождены законом.

Правило «плати как можешь» не применяется для увеличения устоявшихся расходов или уменьшения доходов, предусмотренных уже принятыми законами. Например, устоявшиеся расходы на социальные программы, такие, как страхование от безработицы, увеличиваются, когда возрастает число покупателей пособия; а многие выплаты повышаются по действующим законам на показатель инфляции. Налоговые доходы уменьшаются, когда снижается прибыль предпринимателей как итог экономических условий. Чтобы решить проблему увеличения устоявшихся расходов, президент Клинтон использовал распоряжение №12857 и уменьшил показатели для устоявшихся расходов (за исключением страхования вкладов и выплаты процентов по госдолгу) на 1994 - 1997 гг. Показатели были основаны на оценках, сделанных в 1994 году, и могут быть уточнены на увеличение числа получателей социальных выплат. Если будет действительное или ожидаемое превышение в любом году, президент направит свое послание конгрессу, указав причину. В зависимости от экономических условий президент может предложить сокращение или устранение всего, некоторой части превышения либо оставить его. Если он предлагает уменьшение, то он должен указать на сколько. Палата установила правили направления своего ответа на это послание президента.

Закон Гремма - Рудмана - Холлингса обязывает СУБ сделать оценки и расчеты, определяющие применение секвестра, и предоставить их президенту и Конгрессу. Бюджетное управление Конгресса (БУК) обязано сделать такие же оценки и расчеты, а руководитель СУБ обязан объяснить разницу между показателями двух ведомств. Оценки и расчеты СУБ составляют основу для распоряжений на отсечение расходов, издаваемых президентом. Предписания президента не могут изменить подробности доклада СУБ. Служба общего учета (высший орган государственного финансового контроля. - ГК) обязана подготовить согласованный доклад.

СУБ и БУК обязаны подготовить три доклада о применении секвестра: предварительный - при представлении президентом бюджета; обновленный - в августе и окончательный - в конце сессии Конгресса (обычно осенью каждого года). Предварительный рассматривает состояние доходов и расходов на основе действующих законов. Он объясняет уточнение потолков, потребованные законами, и дает пересмотренные потолки. Оценки предварительного доклада пересматриваются в обновленном и окончательном вариантах, чтобы отразить действие законов, введенных после первого доклада. В дополнение к этим докладам СУБ и БУК обязаны дать оценку воздействия постановления о бюджетных назначениях и законов (по правилу «плати как можешь») сразу после принятия каждого. Оценки окончательного доклада СУБ пускают в ход секвестр, если назначения на этот год превышают потолок или если общее воздействие законодательства по правилу «плати как можешь» оценено как увеличивающее дефицит.