92-1 (Орган исполнительной власти как субъект агентских отношений)

Орган исполнительной власти как субъект агентских отношений

Г.В. Антонов, ассистент кафедры "Экономическая теория"

Уже два десятилетия ученые-обществоведы активно обсуждают тему т.н. "экономического империализма". Суть заключается в том, что успехи экономической теории в разработке методов исследования достигли уровня, который позволяет не менее успешно применять их к проблемам, традиционно не являвшимся объектом экономической науки. См.: Капелюшников Р.И. Экономический подход Гарри Беккера к человеческому поведению//США. Экономика. Политика. Идеология. 1993. № 11. С. 18. Появляются многочисленные междисциплинарные исследования, в рамках которых именно экономическая теория позволяет по-новому освещать традиционные проблемы. Одним из перспективных направлений таких исследований, на наш взгляд, является изучение экономической сущности органов власти.

Орган исполнительной власти представляет собой один из важнейших элементов государственной власти. Именно поэтому он традиционно рассматривается в качестве объекта изучения политологией и юридической наукой. Одновременно орган власти - это организация, в которой деятельность людей координируется для достижения поставленных целей, что делает его предметом изучения теории административного управления.

Несомненно также, что исполнительный орган играет важную роль и в экономической сфере. Он обеспечивает защиту прав собственности и выступает как субъект экономических отношений. Однако до недавнего времени орган исполнительной власти не служил объектом изучения экономической теории.

В экономической теории первопроходческую роль в изучении органа власти сыграла институциональная школа, которая распространила экономическую логику на явления, считавшиеся до этого неэкономическими. Оказалось, что концепции, развитые в рамках таких разделов институционализма, как теория контрактов и теория агентских отношений, могут быть очень полезными для изучения органа власти.

Суть теории агентских отношений

Рассмотрим сущность теории агентских отношений и возможности ее использования для изучения органа власти.

Теория агентских отношений первоначально применялась экономистами для изучения вопросов страхования. Затем ее стали использовать в анализе контрактов и иерархических отношений в фирме (Jensen M., Meckling W., 1976). Здесь и далее полное наименование источника см. в списке литературы в конце статьи.

Агентские отношения устанавливаются, когда одно лицо - доверитель - передает определенные права другому лицу - агенту. Агент в этом случае, согласно заключенному между ними контракту, обязан действовать в интересах доверителя в обмен на вознаграждение.

Примерами агентских отношений могут служить отношения акционеров и менеджера, менеджера и работников организации. Каждый из них - агент и доверитель - имеет свои интересы. У агента есть собственные интересы, и он склонен следовать целям доверителя лишь в той мере, в которой контракт стимулирует его к этому.

Основной проблемой агентских отношений является неравномерное распределение информации между агентом и доверителем. Если бы у последнего была полная информация, то он мог бы точно оценить работу агента, а для агента было бы рациональнее выполнять свои обязанности наиболее эффективно с точки зрения доверителя. Агент, однако, обычно располагает большей, чем доверитель, информацией о деталях поставленных перед ним задач и связанных с ними действиях и условиях, то есть информация между доверителем и агентом распределена асимметрично.

Зачастую агенты, зная о высоких издержках измерения результатов своей деятельности и их оценки, представляют доверителю избирательную информацию и уклоняются от выполнения контрактных обязательств. Американский экономист О. Уильямсон назвал такое поведение оппортунистическим.

Доверитель, в свою очередь, понимает, что в его интересах осуществлять надзор за агентом и придать контракту с ним такую форму, которая стимулировала бы агента к выполнению контрактных обязательств. Определение стимулов сопряжено с установлением системы контроля, а также механизмов, понуждающих агента во все большей степени раскрывать частную информацию.

Необходимость контроля за агентом влечет издержки доверителя, в частности издержки составления контракта, ведения учета, надзора за действиями агента. Стоит отметить, что начиная с некоторого уровня степень отдачи от ресурсов, вложенных в сдерживание оппортунистического поведения агента, снижается, поэтому результаты деятельности агента редко поддаются точному измерению. В большинстве случаев измерению подлежат лишь явные результаты, издержки по оценке которых относительно невелики.

Важными в теории агентских отношений являются понятия субъективного риска и обратного отбора.

Обратный отбор является следствием неполноты информации, на основе которой принимается решение о заключении контракта с агентом. Характерным примером является найм работника. Вследствие неполноты информации о кандидате отбор работников проводится на основе лишь простых и явных критериев. Это привлекает тех кандидатов, которые хотя и соответствуют этим критериям, например имеют требуемый стаж работы, но не обладают другими преимуществами. В результате квалифицированные работники, у которых нет такого стажа, теряют шанс получить работу. Поэтому фирма нанимает не всегда лучших сотрудников. Это и есть явление обратного отбора.

Субъективный риск возникает в ходе исполнения контракта. Разновидностью субъективного риска является уклонение агента от исполнения своих обязательств, что объясняется, как уже говорилось, наличием между агентом и доверителем асимметрии информации.

Другая форма риска возникает, когда при оценке работы агента измерению подлежат лишь один или несколько показателей. Это может побудить агента сосредоточиться на достижении этих показателей, не уделяя достаточного внимания остальным (например, писать хорошие отчеты, не стремясь к реальному улучшению результатов работы).

Американский экономист Т. Мое утверждает, что логика модели "доверитель - агент" ведет к основному вопросу теории контрактов: определение иерархического контроля в условиях асимметрии информации и конфликта интересов. Это рамки для экономического анализа относительно организаций всех видов (Мое T., 1984).

Стоит отметить, что теория агентских отношений привлекает экономистов в первую очередь своей четкостью, что позволяет применять математические методы анализа контрактов. Кроме того, теорию агентских отношений отличает определенный логический аппарат, который может быть использован при изучении органов власти.

Агентские отношения в органе исполнительной власти

Для органов исполнительной власти характерны два типа агентских отношений: во-первых, это агентские отношения внутри органа власти между руководителями и подчиненными; во-вторых, орган власти в целом выступает в качестве агента в системе иерархии и в отношении общества.

Как и в любой другой организации, агентские отношения возникают здесь между руководителями (доверителями) и подчиненными (агентами). Они регулируются внутренними инструкциями и правилами, понуждающими к определенному поведению. Но так как нет гарантий совпадения интересов руководителя и подчиненного, то подчиненные склонны к упомянутому выше оппортунистическому поведению, например представлению руководителю неполной информации о своих действиях. Руководитель понимает это и, осуществляя контроль, оценивает работу агента на основе информации, полученной лично, либо из других источников.

Естественным решением проблемы агентских отношений является привязка оплаты сотрудников к результатам их работы. Во многих организациях этот метод успешно используется. Но в органе власти оплата труда практически фиксированная, руководители не вправе изменять ее. Однако стоит отметить, что в отношении непосредственных подчиненных это не столь острая проблема. Руководители оценивают работу сотрудников на основе в первую очередь неденежных измерителей, находясь в тесном контакте с ними. Они имеют такие возможности влиять на поведение служащих, как моральные стимулы, служебные перемещения и т.п.

В отличие от органа власти денежную оценку результатов своей деятельности та или иная фирма получает на рынке, что создает четкие критерии для оценки работы руководства фирмы. Контроль за деятельностью руководства органа власти связан с большими сложностями. Кроме того, сотрудники исполнительного органа наделены властными правами, возможности использования которых служащим (агентом) в личных целях вызывает необходимость жесткого контроля за его поведением. Таким образом, контроль за агентом в органе власти сопряжен с большими издержками и одновременно должен быть жестче, чем в коммерческой организации.

Орган исполнительной власти в качестве агента

Рассмотрение исполнительного органа, его руководства в качестве агента выдвигает на первый план вопросы контроля за его деятельностью.

Охарактеризуем этот вид контроля в сравнении с контролем за поведением менеджеров в коммерческой организации.

В коммерческих организациях, не являющихся акционерными компаниями, собственники либо сами управляют организацией, либо находятся в тесном контакте с менеджерами. В таких организациях в качестве доверителя выступает малая группа основных собственников, что позволяет ей осуществлять контроль за деятельностью менеджеров при сравнительно низких издержках.

Категория лиц, в том числе экономических субъектов, заинтересованных в деятельности органа власти, столь велика, что права контроля за ним передаются отдельным структурам.

В демократическом обществе эти права распределяются между различными субъектами. Функции органа власти определяются парламентом, контроль за его деятельностью осуществляют не только вышестоящие органы, но и экономические субъекты, обеспечивающие защиту своих прав, и другие органы независимого контроля.

Такое распределение прав позволяет снизить издержки контроля или получить лучшие результаты при одинаковых издержках на его проведение.

Помимо этого различаются организация и издержки контроля за менеджерами и руководством органа власти. В отличие от фирмы служащие исполнительного органа, как уже говорилось, наделены властными правами. В связи с этим большое значение имеет четкая спецификация властных прав и контроль за их применением. И в коммерческой организации ведется контроль за соблюдением правил, однако значимость такого контроля за органом власти существенно выше.

Кроме того, собственники коммерческой организации сравнительно легко могут оценить результаты деятельности менеджеров, используя рыночные показатели о ценах, продажах и прибыли, что резко снижает издержки контроля за менеджерами. Поэтому положение руководства фирмы, несущей убытки, заведомо становится шатким. Контроль за эффективностью деятельности органов власти сопряжен с большими издержками. Он предполагает конкретизацию целей органа власти и использование неденежных показателей в качестве критериев оценки результатов его деятельности.

Такая логика выводит нас на вопрос целеполагания в оценке эффективности деятельности органа власти. Эта же логика позволяет рассматривать данный вопрос, основываясь на управленческом знании.

Цели. Как показала критика ортодоксальной неоклассической теории, в ней традиционно мало внимания уделялось целям фирм и предполагалось, что фирма максимизирует прибыль (или один из взаимосвязанных с нею показателей).

В действительности у коммерческой организации много целей и они не сводятся только к прибыли, хотя в конечном счете подчиняются ей. Цели фирмы устанавливаются в сфере производства, продаж, управления персоналом.

Проблема целей органа власти сложнее, ведь у него нет такого интегрального показателя, как прибыль. Поэтому и в экономическом анализе возникает вопрос о целях органа власти.

Цели в организации определяют направление деятельности, координируют работу сотрудников, служат в качестве критериев оценки. С институциональной точки зрения цели выступают в качестве инструмента контроля за органом, его руководством как агентом. Цели являются лучшим из реально возможных инструментов контроля, выступая в качестве критериев оценки результатов деятельности органа власти.

Из этого вывода логично вытекает вопрос: какими должны быть общеорганизационные цели, каким критериям им следует отвечать?

Во-первых, цели должны быть конкретными и измеримыми. Формулируя эти цели, руководство создает четкую основу для последующих решений и оценки результатов деятельности.

Во-вторых, должно точно определяться время достижения цели (то есть важной характеристикой цели является конкретный временной период).

В-третьих, цели должны быть напряженными, но достижимыми. Такие цели позволяют оптимально использовать возможности организации, оставаясь реальными, соответствующими квалификации кадров и наличию прочих ресурсов.