RPS-0005 (Экономические методы охраны окружающей среды и особенности их использования в России), страница 2

Принцип “пользователь платит”.

Принцип “пользователь платит” является применением принципа “загрязнитель платит” в отношении ресурсопользования, хотя и не вполне адекватным. Он требует, чтобы пользователь любого природного ресурса полностью оплатил его использование и последующее восстановление.

Глава 2.

Экономические методы охраны

окружающей среды.

2.1. Экологические стандарты.

Размышляя об экологии, нельзя не сказать об экологических стандартах. Грань, отделяющая сегодняшнее состояния нашей планеты от экологической катастрофы настолько тонка, что речь надо вести не об “экологии вообще”, а о размерах отклонений экологических характеристик нашей среды обитания от значений минимально необходимых для жизнедеятельности обитателей планеты. Сегодня эти значения возведены в ранг обязательных экологических стандартов.

Стандарты качества окружающей среды устанавливают юридически обязательные предельные уровни загрязнения или неблагоприятных воздействий, которые не должны превышаться в данной среде или ее компонентах. Эти стандарты были впервые использованы в США в начале 70-х годов в Федеральных законах о качестве воздуха и о качестве вод. В соответствии с Законом 1970 г. о чистом воздухе стандарты вводятся на уровне штатов в планах мероприятий по соблюдению национальных стандартов качества воздуха (НСКВ) и распространяются на действующие и новые источи загрязнения воздуха. В поправках 1977 г. к этому закону НСКВ подразделяются на первичные и вторичные. Первичные устанавливают предельно допустимые количества (ПДК) химических веществ в атмосфере в интересах охраны здоровья населения, вторичные вводят предельно допустимые уровни загрязнения (ПДУ), достаточные для охраны природной среды и "общественного благосостояния" от реальных и потенциальных последствий загрязнения . Стандарты качества окружающей среды существовали и в странах Восточной Европы, но не соблюдались в силу отсутствия соответствующих законодательных механизмов. Из стран Западной Европы в последние несколько лет они были введены в Германии и Дании. Традиционными стандартами качества окружающей среды являются стандарты качества воздуха и вод, шума и вибрации, неприятных запахов.

Товарные стандарты - стандарты на продукцию, обычно общенациональные, которыми могут определяться:

- предельные уровни содержания загрязнителей или неблагоприятных воздействий в составе продукта;

- свойства и характеристики конструкции товара;

- способы использования.

Товарные стандарты используются для запрета или ограничения производства экологически вредной продукции. В случае необходимости в них также включаются правила тестирования, упаковки и маркировки продукции.

Технологические стандарты представляют собой спецификации экологического характера для средств техники, оборудования технологических процессов и т п. Они могут быть конструкционными и эксплуатационными.

Промышленные круги во многих странах недовольным тем, что строгие экономические законы и регулирующие нормы ставят их в неблагоприятное положение в конкуренции с иностранными Фирмами, которые сталкиваются с более мягким регулированием. Такой аргумент приводится и в отношении экологических налогов и платежей.

Заявления эти, однако, отнюдь не полностью соответствуют действительности. Долгосрочная выгода часто перевешивает краткосрочный недостаток конкурентоспособности.

Оригинальная практика сложилась в Японии, где механизмы управления ориентированы на разработку в первую очередь стандартов здоровья, дополненных ограничениями эмиссий для отдельных отраслей промышленности и видов производства. Экологические стандарты вырабатываются в процессе так называемых публичных переговоров между промышленными Фирмами и местными органами власти . В Финляндии также нет единообразной системы экологических стандартов выбросов. Вместо этого каждая область имеет право вести переговоры со строителями и достичь договоренности о приемлемых экологических нагрузках.

Существует еще один вид стандартов - стандарты "межрегиональной диффузии", которые определяют объем загрязняющих веществ, выносимых за пределы региона на определенный промежуток времени.

Фирмы в Японии, Германии, Швеции и других странах уже реагируют на повышение цен на энергию, на существующие экологические нормы и их будущее ужесточение более эффективными производственными процессами и более экологически чистой продукцией.

2.2. Контроль за состоянием окружающей

среды.

Для обеспечения объективной информацией процессов создания, реализации и оценки экологической политики необходима система экологического мониторинга. Более того, в некоторых странах, например в Японии, в каждом регулирующем законе содержится требование к административным органам осуществлять постоянный надзор загрязнения.

Экологический мониторинг может быть задействован на следующих этапах экологической политики:

1) Оценка стратегии с целью проверки возможности возникновения нежелательных последствий в перспективе.

2) Деятельность по уменьшению загрязнения окружающей среды, например:

- краткосрочный мониторинг при катастрофическом загрязнении в целях охраны здоровья людей;

- мониторинг соблюдения стандартов выбросов и качества окружающей среды;

- мониторинг при комплексной оценке экологического воздействия.

3) Выявление новых проблем и создание политики по их решению.

Распределение ролей в экологическом мониторинге между национальным правительством, штатными (региональными) и местными властями зависит от структуры институтов в каждой конкретной стране. Обычно мониторинг проводится местными властями. Они должны контролировать выбросы предприятий и реагировать на превышение лимитов и других разрешающих условий, а также если деятельность предприятия осуществляется при отсутствии требуемого разрешения. Если разрешение не предусмотрено, местные власти должны проверять, ведется ли деятельность в соответствии со специальными требованиями законодательства в этой области.

Частные агентства и Фирмы также вовлечены во многих случаях в схемы мониторинга. Происходит это в основном как часть принципа "загрязнитель платит”. Очевидно, что первым шагом в контроле загрязнения является знание типа и объема выброса загрязнителя. Поэтому фирмы занимаются мониторингом своих собственных выбросов в целях оценки соблюдения ими разрешений или лицензий и нормативного (стандартного) состояния окружающей среды в окрестностях данного объекта.

2.3. Экономическое регулирование охраны

окружающей среды.

Многие специалисты, в том числе и юристы, в развитых странах считают экологические проблемы по сути проблемами экономическими. Такая позиция согласуется с тем, что в настоящее время во многих странах и особенно в США наблюдается ослабление административного регулирования экономики. Экономические методы адресны, однозначно определяют требования к управляемому объекту, однако в отличие от административных команд учитывают, что объекты управления сознательно ставят перед собой цели и столь же сознательно стремятся к их достижению. Такая целевая установка - важная отличительная особенность управления в социальных и экономических системах. Поэтому сущность экономических методов состоит в организации деятельности управляемых объектов путем создания преимуществ в потреблении. Этим управление экономическими методами отличается от стимулирования, которое предусматривает поощрение и санкции неэкономического характера.

Роль экономических методов заключается в создании механизмов управления, стимулирующих средоохранную деятельность и поиск путей минимизации экономических затрат, которое понесет общество ради достижения желаемого состояния окружающей среды и ее отдельных компонентов.

В числе экономических инструментов экологического регулирования можно назвать:

-платежи или налоги за право пользования природными ресурсами;

- компенсационные платежи за выбытие природных ресурсов из целевого использования или ухудшение их качества, вызванное производственной деятельностью;

- платежи или налоги за выбросы загрязняющих веществ в окружающую среду;

- дополнительный налог с прибыли предприятий, выпускающих экологически вредную продукцию или применяющих экологически опасные технологии.

Все эти чисто экономические инструменты служат соблюдению экологических стандартов наиболее эффективным путем.

Эмиссионный налог и платежи.

Давно известна точка зрения, объявляющая противозаконной любую загрязняющую деятельность и полагающая, что загрязнение окружающей среды можно просто запретить. Этот подход не только экономически не обоснован, но и просто абсурден, ибо любая деятельность, связанная с природопользованием, приводит к загрязнению.

В качестве основной меры контроля за загрязнением в развитых капиталистических странах предусмотрено введение налогов природопользователей и загрязнителей окружающей среды, преимущественно на региональном и местном уровнях. Так в ФРГ сравнительно недавно законодательно введена система налогообложения всех загрязняющих производств. В Нидерландах такая система функционирует уже на протяжении 10 лет, во Франции - начиная с 60-х годов.

Система налогов на загрязнение воздуха и вод очень сложна. Она заключается в установлении платы за единицу загрязнения для всех источников на таком уровне, при котором стремление к минимизации издержек привело бы к общему снижению загрязнения, достаточному для достижения стандартов.

Налоговая система имеет два главных преимущества по-cpавнению с системой административного достижения стандартов ПДВ или ПДК.

Во-первых, в результате действия обеспечиваемых налогов системой стимулов возникает ситуация, при которой борьба с загрязнением будет концентрироваться на тех объектах, где она дешевле всего. Каждый загрязнитель будет уменьшать загрязнение до тех пор, пока предельные издержки предотвращения загрязнения не сравняются с установленной платой за загрязнение.

Во-вторых, налоговая система может функционировать при недостатке исходной информации. Иногда можно просто установить величину налоговой ставки, наблюдать за последствиями, а затем повышать или понижать ее до тех пор, пока не будет найден правильный уровень.

В экологическом плане эмиссионный налог, то есть налог за выбросы в атмосферу, размещение твердых отходов,

сбросы в водоемы, способствует замене или сокращению экологически вредных производственных процессов, смене структуры выпуска продукции в сторону ее экологизации, введению более экологически ценных технологий производства, технологий очистки, переработке вторичных ресурсов. На первом этапе налоговый “гнет” естественно сказывается на конечной цене готовой продукции. Однако после адаптации фирм к перечисленным изменениям соотношение спроса и предложения нормализуется и цены установятся на прежнем уровне.

Альтернативой эмиссионному налогу являются платежи, устанавливаемые для любого источника выбросов и взимаемые только в том случае, если выбросы превышают заранее установленный уровень. Практика таких платежей существует с 1973 года в Японии.

Применяя для осуществления экологической политики эмиссионные налоги или платежи надо учитывать следующие ограничения:

1) недоучет некоторых загрязняющих веществ ведет к занижению суммы платежей;

2 ) точный расчет стоимости ограничения выбросов для каждого загрязнителя весьма накладен и довольно ненадежен;

3) для каждого вида загрязнений должна быть предусмотрена система регулирования поэтапного повышения ставок налогов или платежей, отражающая рост предельных издержек по мере достижения более высокого качества окружающей среды;

4) эмиссионный налог не применим к регулированию некоторых видов загрязнений (опасных отходов, шумового загрязнения в городе);

5) налог неэффективен для принятия экстренных мер в уcловиях чрезвычайной экологической ситуации;

6) побудительный эффект налогов может ослабляться под действием ряда объективных факторов (инфляции, быстрого экономического роста и некоторых других);

Первые три проблемы не носят принципиального характера и по всей видимости, могут быть решены технически. Остальные пункты в известной степени ограничивают сферу воздействия эмиссионного налога загрязнениями воздуха и вод. Именно в этой сфере эмиссионный налог и платежи нашли самое широкое применение в развитых странах Запада.

Налоги и платежи за ресурсы.

Налоги на использование ресурсов применяются для ограничения спроса, когда нет необходимости установления максимума совокупного использования ресурсов. Перед введением налога должны быть ликвидированы субсидии и другие Факторы, искажающие цена на ресурсы.