5 (Экологическое законодательство зарубежных стран)

В настоящее время человечество уже реально осознало необходимость бережного отношения к окружающей природной среде. Законы, по ко­торым действует природа, были всегда, и лишь теперь люди практически осознали это, их противоречивую связь с основными направлениями со­циальной жизни, пытаясь что-то сделать, чтобы воскресить уже почти по­гибшее, исправить испорченное, не допустить и ограничить дальнейшее разрушение природы.

Возникшая проблема была бы быстро и эффективно решена, как это неоднократно случалось в истории науки, если бы не одно важное обстоя­тельство. Дело в том, что сохранение экологического равновесия требует от общества больших усилий. Проявление таких усилий должно начинать­ся с качественно нового отношения между природой и обществом, ве­ществом естественным и социальным. Такое экологическое воспитание и образование - процесс длительный: необходимо изменить устойчивое "завоевательное" отношение к природе. Ведь все, что человек мог и мо­жет создать для себя и удовлетворения своих потребностей, он заимству­ет из природы. Поэтому, не потребляя в той или иной мере природного вещества, человек просто не сможет существовать как биологический вид. Следовательно, человек не может жить без окружающей природной среды, которая была изначально дана ему как естественная основа его бытия.

Во второй половине текущего столетия государственно-управленческий подход к социальной экологии занял прочные позиции в большинстве стран. Если в начале 70-х годов насчитывалось не более 10 стран, в которых имелись государственные органы регулирования различных аспектов взаимоотношений общества и природы, то в середи­не 70-х годов их уже было более 60, а к началу 80-х годов - более 100. Следует заметить, что одновременно растет и число неправительственных организаций и учреждений экологического профиля: к началу 80-х годов в мире было более 15 тыс. таких организаций. Активно идет рост право­вых средств регулирования: развитые в промышленном отношении стра­ны имеют уже свои своды и кодексы экологического законодательства — отдельные страны насчитывают по 100-300 природоохранных актов. На­личие достаточно строгих государственно-правовых мер вполне оправдано и необходимо. Однако, по данным ЮНЕП, общее состояние природной среды в мире за период 1982-2000 гг. не улучшилось, более того, состоя­ние ряда природных объектов и компонентов быстро ухудшается. Как известно, социальная экология изучает те закономерности, которые свойственны механизмам жизнеобеспечения в естественной и социальной средах. В дуализме природы и общества действуют собствен­ные, только им свойственные закономерности субсистем, поэтому главная задача — найти ту "золотую середину", которая позволила бы соединить в оптимальном экологическом равновесии потребности природы и об­щества.

Во многих странах мира остается актуальной проблема ускоренной эрозии и дефляции почв. Самый рациональный способ защиты почв - система лесонасаждений, что уменьшает интенсивность турбулентного обмена и скорость ветра. По мнению специалистов, противодефляционные лесонасаждения сокращают количество выдуваемой почвы примерно в 4 раза. Каждый смытый сантиметр пахотного слоя почвы — это снижение урожайности примерно на 1 ц/га. Американские специалисты озабочены возрастающими эрозионными процессами, в результате которых ежегод­но теряется около 6,4 млрд. т почвы. Служба охраны почв США разработа­ла систему охраны земельного фонда страны, которая апробируется в штате Иллинойс с применением донных отложений водохранилища Пара­диз, в которое поступало с момента его создания в 1900 г. около 10 тыс. т. наносов ежегодно.

Специалисты ФАО считают, что 60% сельскохозяйственных земель Ближнего Востока, 51% пахотных угодий в Индии, а также 35% почв Афри­ки к северу от экватора деградированы настолько, что требуют немедлен­ного осуществления целого комплекса мелиоративных мероприятий. К их числу относится и обновление древней системы заповедных террито­рий Ближнего Востока, существование которых также позволяло эффек­тивно регулировать использование засушливых пастбищ этого региона.

Загрязнение атмосферы привело во многих странах к поражению хвой­ных лесов на значительных территориях: в Германии за последние 2—3 года ущерб лесам увеличился с 8 до 24%. Большую опасность представляет комбинированное действие загрязняющих веществ на растительность, например кислых осадков и озона. Исследования в Баден-Вюртемберге показали, что в наибольшей степени поражены де­ревья, непосредственно обращенные к солнцу и поэтому растущие в ат­мосфере, обогащенной озоном и другими продуктами фотохимических реакций. Вообще концентрация озона в атмосфере горных районов вы­ше, чем в городах, что дает основание считать потенциальное разрушение озонного слоя важной причиной поражения лесной растительности.

Оберегать земельные ресурсы планеты — важная задача и мирового сообщества, и отдельных государств. Например, внимание к тропической зоне привело к необходимости создания тропических биосферных заповед­ников, площадь которых составляет уже около 20 млн. га, т. е. около 17% общей территории заповедников в мире, причем лишь 14,8 млн. га (около 74%) из них заняты лесом. Во многих странах такими способами старают­ся предотвратить почти полное сведение тропических лесов, темпы кото­рого, по некоторым данным, уже достигают 15—18 млн. га в год. Это озна­чает, что за год в количественном отношении вырубается примерно терри­тория всех заповедных лесов в мире. Специалисты ФАО, однако, считают, что такие цифры весьма завышены и указывают в среднем на 7 млн. га в год. Но даже эти данные говорят о критическом положении тропических лесов, многие из которых вряд ли доживут до следующего века.

Проблемы охра­ны природы приобрели в последние годы ярко выраженный глобальный характер. Наибольшее внимание среди этих проблем обращается на воп­росы сохранения экологического равновесия планеты, защиты окружаю­щей человека среды обитания от загрязнения, сохранения природного наследия. Официальное признание актуальности таких задач широкой международной общественностью произошло на первой интернациональ­ной конференции ООН по окружающей среде в Стокгольме в 1972 г. Нача­ло работы этого исторического форума было встречено с таким вооду­шевлением, что день ее открытия — 5 июня — был учрежден решением ООН Всемирным днем окружающей среды.

усилиями ЮНЕП и МСОП в течение трех лет была подготовлена "Все­мирная стратегия охраны природы", поддержанная Всемирным фондом а дикой природы (утверждена в 1980 г.). На специальной юбилейной сессии ЮНЕП в Найроби была провозглашена новая, теперь уже Найробийская, декларация, под­твердившая принципы Стокгольмской декларации и развившая их далее, в соответствии с новыми экологическими задачами.

Благодаря усилиям ЮНЕП были разработаны программы согласован­ных мероприятий государств и всего международного сообщества (т.е. отдельных правительств и систем ООН) по сохранению экологического равновесия, разумному использованию природных ресурсов.

Экологическая политика современного создается на базе общих исторических закономерностей взаимодействия природы и общества с точки зрения современных достижений социальных, естественных и других отраслей научного знания. Такой вывод позволяет прийти к заключению о нали­чии некоторых общих черт, имманентно свойственных экологической политике любого государства. Действительно, для экологической поли­тики необходим определенный конгломерат подсистем права, управле­ния и, конечно, образования. Но тут надо видеть и определенные особен­ности, связанные как с историей, культурой, традициями каждого ре­гиона, каждой страны, так и с существующим уровнем и степенью "со­циализации природы". Для промышленно развитых государств — это скорее борьба с загрязнением среды обитания, экологизации всех ви­дов хозяйственной деятельности; для молодых развивающихся — охрана природы, генетического разнообразия флоры и фауны, предотвращение возможности дальнейшей деградации природы.

Не будет преувеличением сказать, что при всех попытках унифика­ции и классификации все-таки различий в подходах к сохранению эко­логического равновесия в отдельных странах больше, чем общего. На­пример, даже в однотипных системах англосаксонского права и управ­ления такие различия проявляют себя достаточно существенно. Амери­канская модель экологического регулирования базируется на основном законодательном акте — Законе о национальной политике в области ок­ружающей среды, в котором важнейшее место уделяется экологической экспертизе хозяйственных проектов. Но, главное, конечно, заключается в том, что американский подход характерен ходом от общего к частному, т. е. от общей идеи апробации всех промышленных и хозяйственных объектов с точки зрения их воздействия на экологичес­кое равновесие до частных вопросов сохранения качества отдельных при­родных объектов. Государственному регулированию в настоящее время подвержены практически все природные объекты и ресурсы. Например, число законов по правовому режиму этих объектов только в США пере­валило за сотню, в Венгрии - за 300, в Чехии - 400.

Великобританский "подход" имеет существенные отличия от американского. Англичане выдвинули в начале 70-х годов идею проекта зако­на об охране окружающей среды, примерно аналогичного по содержанию американскому. Но эта идея не прошла через парламент, для которого сразу стало очевидно, что обилие последующих законов, дополняющих и поясняющих основной, задаст парламентариям большую работу. По­этому в начале 1974 г. был предложен другой проект — "О контроле загрязнений окружающей среды", который и был утвержден 31 июля 1974 г. Так возобладала концепция ''предотвращения загрязнения", ко­торая в наиболее оптимальной степени отвечает представлениям англий­ской науки об охране окружающей среды. Указанный закон состоит из четырех разделов, в которых соответственно регулируются следующие аспекты загрязнений. 1. Вводится принципиально новая система сбора и обработки коммунально-бытовых, хозяйственных и промышленных отходов (особенно таких, которые представляют повышенную опасность для человека). 2. Пересматриваются полномочия по контролю загрязне­ния вод со стороны водных инспекций в сторону повышения полномо­чий отдельных граждан и широкой общественности, а также наделения \, министра окружающей среды Великобритании (что также является новацией в английском экологическом регулировании) полномочиями по введению налога за сброс неочищенных стоков. 3. Трансформируются положения ранее действовавшего Закона 1960 г. о контроле "шумового" загрязнения, в частности, в связи с более упрощенной схемой контроля » источников шума и созданием зон контроля уровня шумов. 4. Вводятся дополнительные аспекты в регулировании воздушного загрязнения, в част­ности возможность контроля со стороны государства за химическим со­ставом используемого транспортного топлива (особенно по уровню сернистых и свинцовых компонентов) и др.

Содержание великобританского "основного" экологического закона говорят о том, что английская прак­тика исходит из ориентации на регулирование уровней антропогенного воздействия на состояние отдельных природных объектов и экологического равновесия в целом.

Все вышеуказанное говорит о том, что охрана окружающей природ­ной среды как новая функция современного государства имеет некото­рые отличия в различных группах стран, в особенности в конкретных направлениях природоохранной деятельности. Так, при всем внимании в большинстве промышленно развитых стран к сокращению антропогенных воздействий, оптимизации природопользования, предотвращению отрицательных для эколо­гического и природного равновесия последствий научно-технического про­гресса сохраняется важность и традиционного направления — охраны при­роды и заповедного дела. Примечательно, что Европа занимает первое место в мире по количеству национальных парков — 400. Великобритания занимает первое место по объему заповедных территорий, приходящихся на одно­го жителя, Венгрия — по общему объему охраняемых территорий в стра­не (более 5% площади), хотя в большинстве европейских стран заповед­ные территории не достигают и одного процента. Многие национальные парки создаются из экономических соображений, с тем чтобы стимули­ровать развитие территорий и занятость, а не из стремления к охране при­родных ресурсов. Так произошло в случае организации национального парка в Канаде (Гросс-Морн) площадью 1900 км² на п-ве Ньюфаундленд, который рассматривается как перспективная база для туризма: число по­сещений возросло с 25 тыс. в 1974 г. до 192 тыс. чел. в 1980 г. за счет раз­вития охоты, рыболовства и зимнего туризма.

Для большинства стран в системе государственного природоохранного регулирования продолжает наблюдаться противоборство двух тенденций в заповедном деле — рекреационного и природоохранного, т. е. сохране­ния природных систем и ландшафтов, имеющих природно-историческое значение, наравне с обеспечением благоприятных условий для рекреации, научного и образовательного использования национального природного наследия. Поэтому многие национальные парки как бы разделены на две части: относительно свободную (рекреационную) и закрытую — приро­доохранную.

Эколого-энергетические, продовольственные и другие актуальные проблемы, стоящие перед современным обществом, обостряют вопрос о преодолении противоречий между публичным и индивидуальным "интересами" в обществе. Например, по­ведение рациональное по всем индивидуальным параметрам и потреб­ностям может привести к "коллективному" ущербу для всего общества или значительной его части, чего, конечно, никто не желает. Типичный пример — загрязнение воздуха выхлопными газами автомобилей. Поэтому в экологической сфере общественное благо далеко не всегда совпадает с индивидуальным. Здесь противоречие не столько в "арифметическом дисбалансе", сколь­ко в концептуальных разночтениях понятий рационального для отдель­ного индивида и общества в целом. С точки зрения рыночной экономии и невмешательства государства в большую часть процессов производства и потребления рациональность и эффективность общественного "блага" есть сумма индивидуальных "удовлетворений". Поэтому социальное бла­госостояние есть результат удовлетворения индивидами своих частных потребностей. В экологической сфере необ­ходима новая концепция рациональности, берущая начало в понимании

Отсюда и экологическая политика должна ориентироваться на необхо­димость достижения гармоничного развития "целого".

Активная роль в охране окружающей природной среды принадлежит политической системе государства. Это объясняется тем, что решение этой задачи влияет на все сферы жизни, труда, быта и отдыха населения, имеет большое экономическое, социальное и культурное зна­чение.

Среди важнейших конституционных принципов охраны окружаю­щей природной среды следует назвать следующие.

1. Закрепление в конституциях зарубежных социалистических стран самостоятельной функции государства по охране природы, рациональ­ному использованию природных ресурсов, охране окружающей среды (ст. 1 5 Конституции Германии, ст. 31 Конституции Болгарии и др.).

2. Закрепление права исключительной государственной (социалис­тической) собственности на природные объекты и ресурсы. Следует учи­тывать, что при различной степени, уровне обобществления природных объектов характер собственности на эти объекты носит социалистичес­кий характер (ст. 8 Конституции Венгрии, ст. 12 Конституции Румынии и т. д.)

3. Принцип плановости в развитии народного хозяйства и природо­пользования, куда включаются: народнохозяйственное планирование, учет потребностей в сырье и ресурсах, их плановое распределение, рацио­нальное использование и др. (ст. 7 Конституции Венгрии, ст. 193 Конститу­ции Югославии и т. д.).

4. Формулирование прав и обязанностей юридических и физических лиц по охране окружающей природной среды. Причем важно, что праву граж­дан на проживание в благоприятной окружающей среде корреспондирует конституционная обязанность по охране природы (ст. 87 и ст. 192 Кон­ституции Югославия, ст. 34 Конституции Германия и т. д.).

5. Закрепление роли общественных организаций и движений в защиту природы (ст. 29 Конституции Германия, ст. 27 Конституции Румыния и др.).

6. Закрепление единства принципов внешней и внутренней политики социалистических стран с природоохранными задачами государства и об­щества (ст. 20 Конституции Венгрия).

Очевидно, что одни и те же конституционные нормы и принципы мо­гут лежать в основе как экологической политики государства в целом, так и текущего природоохранного законодательства.

Конкретное проявление конституционных основ природоохранной деятельности можно проследить на примере некоторых стран. Так, в Конституции Чехии внимание охране окружающей природной среды уделяется прежде всего в ст.15, где указывается, что государство проявляет заботу об улучшении и всесторонней охране природы Родины и сохранении ее красот с тем, чтобы создавать все большие условия для благосостояния народа, здоровья трудящихся, их отдыха. Из приведенного положения вытекает, что в Конституции Чехии охране окружающей природной среды не только придается важное значение, но и одновременно создаются широкие возможности для прак­тического обеспечения и выполнения этой задачи. Поэтому охрана среды понимается в Чехии как сознательная и целенаправленная деятельность государства, которая не ограничивается только со­хранением ценностей, созданных природой. Сюда входит также и забота о рациональном использовании природных ресурсов, и усилия, направлен­ные на улучшение свойств окружающей природной среды в целом и ее отдельных компонентов. В соответствии со ст. 23 Конституции Чехии все граждане имеют право на охрану здоровья и медицинскую помощь; оче­видно, что надлежащее обеспечение такого конституционного права граж­дан тесно связано с поддержанием оптимального качества компонентов природной среды. В Конституции также подчеркивается приоритет здра­воохранительной деятельности социалистического государства, поэтому к этому приоритету должны "приспособиться" все остальные направле­ния функционирования общества, в первую очередь его экономическая политика).