20594-1 (Принципы международного сотрудничества в области охраны окружающей среды)

Принципы международного сотрудничества в области охраны окружающей среды

Характер и динамика развития современных эколого-кризисных отношений настоятельно диктуют необходимость предпринятия совместных усилий всех государств для решения экологических проблем, требующих как межрегионального, так и глобального охвата.

Поиск путей объединения усилий государств и народов для успешного решения проблемы охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов должен осуществляться на базе и в строгом соответствии с общепризнанным международно-правовым принципом сотрудничества, который в международном экологическом праве означает юридическую обязанность государств, независимо от их общественного и государственного строя, сотрудничать друг с другом по вопросам поддержания мира и международной (в том числе экологической) безопасности, а также способствовать совершенствованию международного экологического правопорядка.

Принцип международного сотрудничества в настоящее время является одним из основополагающих в международно-правовом регулировании охраны окружающей среды. На нем основываются практически все действующие и разрабатываемые в данной области международно-правовые акты.

Так, в Стокгольмской декларации принципов 1972 г., содержание принцип сотрудничества (принцип 24) раскрывается следующим образом: "международные проблемы, связанные с охраной и улучшением окружающей среды, следует решать в духе сотрудничества всех стран, больших и малых на основе равноправия. Сотрудничество, основанное на многосторонних и двусторонних соглашениях или другой соответствующей основе, крайне важно для организации эффективного контроля, предотвращения, уменьшения и устранения отрицательного воздействия на окружающую среду, связанного с деятельностью, проводимой во всех странах, и это сотрудничество следует организовывать таким образом, чтобы в должной мере учитывать суверенные интересы всех государств".

Международное сотрудничество должно осуществляться на равноправной и взаимовыгодной основе, что применительно к проблемам окружающей среды означает, в частности, активизацию торгового обмена экологически безвредной техникой и технологией, продажу патентов и лицензий, связанных с охраной окружающей среды, учет опыта промышленно развитых стран, оказание помощи развивающимся государствам в выборе путей и форм экономического развития, не вызывающих ухудшения качества окружающей среды.

В зависимости от конкретных проблем природоохранное сотрудничество может быть отнесено к сфере политического, экономического, научно-технического или правового сотрудничества государств. При этом, если сотрудничество по политическим вопросам направлено, прежде всего, на создание благоприятных международных условий, способствующих решению задачи охраны окружающей среды, то, например, сотрудничество в правовой области ведет к разработке и принятию международно-правовых принципов и норм, определяющих правовую природу и статус окружающей среды, цели осуществления природоохранной деятельности и международного сотрудничества в этой области, укрепляющих международный правопорядок, а также прогрессивно развивающих и кодифицирующих международное экологическое право.

В этой связи прогрессивным шагом является перечень принципов международного экологического права, приведенный К.А. Бекяшевым в учебнике "Международное публичное право" 2000г., названных "специфическими"9.

В указанный перечень вошли такие принципы как:

Окружающая среда - общая забота человечества. Содержание этого принципа раскрывается через обязанность международного сообщества на всех уровнях совместно и в отдельности охранять окружающую среду. В качестве примеров закрепления данного принципа в учебнике приведены:

Международная конвенция по регулированию китобойного промысла 1946г., которая в Преамбуле говорит о том, что народы мира заинтересованы в сохранении для будущих поколений тех огромных естественных богатств, которые представляют собой стада китов;

Конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов 1972г., которая в Преамбуле признает, что морская среда и питаемые ею живые организмы имеют жизненное значение для человека и все люди заинтересованные в обеспечении управления этой средой таким образом, чтобы не ухудшать ее качество и ресурсы;

Африканская конвенция по сохранению природы и природных ресурсов 1968г., которая в Преамбуле подчеркивает, что почва, вода, флора и фауна являются жизненно важными для человечества;

Конвенция о биологическом разнообразии 1992г., которая в Преамбуле подтверждает;

Окружающая природная среда вне государственных границ является общим достоянием человечества. Содержание данного принципа раскрывается через стоящую перед всеми государствами и народами мира задачу сохранения природных ресурсов, расположенных вне государственных границ. Данный принцип в форме всеобщего наследия человечества закреплен в Договоре по космосу 1967г. (ст.IX), Конвенции ООН по морскому праву 1982г. (часть XI), Соглашении о Луне 1979г. (ст.3).

При этом необходимо помнить, что ресурсы планеты как таковые сегодня не являются общим достоянием человечества. А после принятия Африканской Хартии 1981г. в развивающихся странах (и не только) утвердился тезис о праве народов свободно распоряжаться своими естественными богатствами и ресурсами.

В экологической области такой свободы быть не должно, поскольку она не позволяет вырабатывать соответствующий международный механизм. Остается рассчитывать на то, что непосредственная опасность всеобщей экологической катастрофы вынудит весь мир признать природные ресурсы общим достоянием человечества. Сама окружающая среда также должна быть признана общим достоянием человечества;

Свобода исследования и использования окружающей среды и ее компонентов. Этот принцип берет свое начало из Договора об Антарктике 1959г. и Договора по космосу 1967г. В последствии он был закреплен в Конвенции ООН по морскому праву 1982г., в ряде других международных договорах и соглашениях, отражая право любого субъекта международного права на осуществление правомерной мирной научной деятельности в окружающей среде;

Рациональное использование окружающей среды. Более точно данный принцип следовало бы сформулировать как экологически обоснованное рациональное использование природных ресурсов, который раскрывается в Стокгольмской Декларации 1972г. следующим образом: рациональное планирование и управление возобновляемыми и невозобновляемыми ресурсами Земли в интересах нынешнего и будущего поколений; долгосрочное планирование экологической деятельности с обеспечением экологической перспективы; оценка возможных последствий деятельности государств в пределах своей территории, зон юрисдикции или контроля для систем окружающей среды за этими пределами; поддержание используемых природных ресурсов на оптимально допустимом уровне, то есть на уровне, при котором возможна максимально чистая продуктивность и не может наблюдаться тенденция к её снижению; научно обоснованное управление живыми ресурсами.

Содействие международному сотрудничеству в исследовании и использовании окружающей среды. Этот принцип в Стокгольмской декларации 1972г. содержится в Принципе 24 и раскрывается следующим образом: "Международные проблемы, связанные с охраной и улучшением окружающей среды, следует решать в духе сотрудничества всех стран, больших и малых, на основе равноправия. Сотрудничество основанное на многосторонних и двусторонних соглашениях или на другой соответствующей основе, крайне важно для организации эффективного контроля, предотвращения, уменьшения и устранения отрицательного воздействия на окружающую среду, связанного с деятельностью, проводимой во всех сферах, и это сотрудничество следует организовать таким образом, чтобы в должной мере учитывались суверенные интересы всех государств." Важно не противопоставлять глобальное международное сотрудничество в данной области региональному, двустороннему сотрудничеству, а также национальным мерам. Всё это - системные отношения в рамках одной общей задачи - обеспечения экологической безопасности человечества в целом.

Отсюда возрастает значение и возникает императивность международного сотрудничества в данной области. Тем самым именно здесь с особой силой проявляется императивность одного из десяти общепризнанных принципов международного права - принципа обязанности государств сотрудничать друг с другом.

В настоящее время указанный принцип закреплен, в частности, в Конвенции о защите морской среды и прибрежных районов юго-восточной части Тихого океана 1981г., Конвенции о сохранении морских живых ресурсов Антарктики 1980г., Конвенции ООН по морскому праву 1982г., Конвенции о защите, управлении и развитии морской и береговой среды региона Восточной Африки 1985г., Конвенции об охране и развитии морской среды обширного Карибского региона 1983г. и др.

Взаимозависимость охраны окружающей среды, мира, развития, обеспечения прав человека и фундаментальных свобод. Еще на первой Конференции ООН по правам человека 1968г. международное сообщество признало взаимозависимость мира и прав человека. Позже Генеральная Ассамблея в своей резолюции 37/199 от 18 декабря 1982г. также провозгласила взаимозависимость мира, развития и прав человека. В первом Принципе Стокгольмской декларации 1972г. провозглашается связь между правами человека и окружающей средой. Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию 1992г. гласит: забота о человеке является центральным звеном в деятельности по обеспечению устойчивого развития. Люди имеют право жить в добром здравии и плодотворно трудиться в гармонии с природой. Принцип 25 провозглашает мир, развитие и охрану окружающей среды взаимозависимыми и неразделимыми. Данный принцип закреплен также во Всеобщей декларации прав человека 1948г. (ст.3) и Международном пакте о гражданских и политических правах 1966г. (ст.6).

Предосторожный подход к окружающей среде. Для обоснования наличия данного принципа, как правило ссылаются на:

Декларацию РИО-92 (Принцип 15), которая гласит: "В целях защиты окружающей среды государства в зависимости от своих возможностей широко применяют принцип предосторожности. В тех случаях, когда существует угроза серьезного или необратимого ущерба, отсутствие полной научной уверенности не используется в качестве предлога или отсрочки принятия эффективных с точки зрения затрат мер по предупреждению ухудшения состояния окружающей среды.";

Рамочную конвенцию ООН об изменении климата 1992г., ст.3 которой закрепляет, что сторонам следует принимать предупредительные меры в целях прогнозирования, предотвращения или сведения к минимуму причин изменения климата и смягчения его отрицательных последствий;

Конвенцию по охране и использованию трансграничных водных путей и международных озер 1992г. (п.5 ст.2);

Конвенцию по охране морской среды Балтийского моря 1992г. (п.2 ст.3);

Конвенцию по охране морской среды северно-восточной части Атлантического океана1992г. (п.2 ст.2).

Однако, в отечественной юридической литературе высказывается также мнение о том, что предосторожность - это средство, с помощью которого достигается действие принципа охраны окружающей среды. Предосторожность не может являться целью и аналога ей в международном праве нет.

Право на развитие. Еще 1962г. Генеральная Ассамблея ООН на своей XXVII сессии приняла известную резолюцию "Экономическое развитие и охрана природы", в которой отмечается, что охрана природы должна проводиться заблаговременно или во всяком случае одновременно с экономическим развитием на основе внутреннего законодательства государств мира и международного права.

Данную резолюцию принято ошибочно считать оказавшей решающее влияние на становлении концепции устойчивого развития в контексте противоречия между экологией и рыночной экономикой, необходимости международно-согласованного решения задач охраны окружающей среды и социально-экономического развития различных государств.

Во-первых, ее предмет ограничен природой, а не окружающей средой в целом.

Во-вторых, факт постановки международного права на второе место после внутригосударственного не следует расценивать как вопрос юридической техники. Он дает дополнительные основания многим сторонникам полного и исключительного суверенитета государств в пределах своей территории и в данной проблематике исходить исключительно из национальных интересов, "вспоминая" иногда о международном праве. Это особенно характерно для развивающихся государств в которых преобладает чувство национальной гордости и независимости, сохранившееся со времён борьбы за освобождение от колониальной зависимости.

Что касается собственно международного права, то определяющим событием для становления указанного принципа явилась Стокгольмская Конференция ООН по проблемам окружающей человека среды 1972г. Именно, под определяющим влиянием решений данной Конференции в течение последующих двадцати лет сложилась настоящая система универсальных и региональных международных конвенций, соглашений, договоров, протоколов и т.п., посвященных вопросам охраны окружающей природной среды, число которых сегодня превышает 1500, а двусторонних - 3000.

В ст.24 Африканской Хартии прав человека и народов 1981 года (вступила в силу в 1988г.) впервые на региональном уровне было закреплено: "Все народы имеют право на общую удовлетворительную окружающую среду, благоприятную для их развития". Акцент здесь с очевидность сделан на создание благоприятных условий именно для развития (в первую очередь промышленного). Иными словами, окружающая среда ставится на службу целям развития, и через эту призму предлагается подходить к задачам её сохранения.

Если бы охрана окружающей среды являлась императивным приоритетом, то ст.24 Хартии должна была выглядеть следующим образом: "Все народы имеют право на такое развитие, которое не создает угрозы удовлетворительному состоянию окружающей среды".