finansovov_pravo (Проблемы разграничения доходов между бюджетами разных уровней в системе бюджетного федерализма), страница 3

Горизонтальная несбалансированность бюджетной системы обусловлена объективно различным положением территориальных единиц, составляющих государство, вследствие исторических, географических, экономических, природных и прочих особенностей их развития. Горизонтальная несбалансированность, с одной стороны, проявляется в различиях налоговой базы территорий, а с другой – в ней сказываются разные потребности в социальных услугах, предоставляемых государством. Главным инструментом горизонтального выравнивания в мировой политике служат специальные фонды, средства которых в форме трансфертов распределяются между территориальными бюджетами в соответствии с определёнными критериями нуждаемости.

На мой взгляд, данная проблема нуждается в более глубоком анализе. Необходимо в первую очередь реформировать сложившуюся в стране систему территориального устройства. Различия в названиях и, несмотря на конституционно закрепленную равность, статусах субъектов РФ даёт повод для спекуляций на тему, в том числе, «избранности» отдельных регионов. Путаница в межбюджетных отношениях имеет основой изначально неравный статус субъектов Российской Федерации.

Рассмотрим данную проблему на примере распределения налогов от пользования природными ресурсами между уровнями бюджетной системы.

Итак: во взаимоотношениях федерального центра и регионов контрагентами межбюджетных отношений выступают, с одной стороны, федеральная власть, а с другой – органы власти субъектов Федерации. При этом межбюджетные отношения строятся, допустим, симметричным образом со всеми субъектами Федерации, не взирая на различия их названий, как то: республика, край, автономный округ, автономная область, область.

За исключением Татарстана и Башкортостана, имеющих привилегии по нормативам отчислений от регулирующих налогов(!), а также субъектов федерации, в состав территории которых входят автономные округа (например, Тюменская область), так называемые сложносоставные субъекты Федерации. В этом случае в бюджет такого субъекта поступает дополнительная сумма платежей за пользование недрами, составляющая половину от федеральной доли.

В настоящее время вопросы платности пользования природными ресурсами включены не в налоговое законодательство, а в законодательство о природопользовании, положения которого имеют рамочный характер и не дают четкого и исчерпывающего определения основных элементов налогообложения. В то же время, согласно кодексу, налог считается установленным лишь в случае, когда определены налогоплательщики и все элементы налога, при этом федеральные налоги могут устанавливаться только Кодексом.

В настоящее время налоги, связанные с использованием природных ресурсов, не слишком ощутимы для налогоплательщиков и не имеют серьёзного фискального значения для государства кроме налогов уплачиваемых нефтедобывающими компаниями.

Особого внимания заслуживает система налогообложения нефтедобычи. Занятые в этой сфере компании дополнительно к «общим» оборотным налогам уплачивают «свои» оборотные налоги, к которым относятся роялти, т.е. налог на пользователей природных ресурсов (ставки – от 6 до 16% в зависимости от месторождений) и платежи на воспроизводство минерально-сырьевой базы (ставка – 10%), а также акцизы и экспортные пошлины. ⁴

Согласно закону «О недрах» 40% этих платежей направляются в федеральный бюджет и 60% - в территориальные. В то же время при добыче углеводородов на территории автономного округа, входящего в состав области или края, роялти поступают в бюджет данной области или края за счёт половины суммы платежей, поступающих в федеральный бюджет, то есть федеральная доля в этом случае составляет 20%. Поскольку большая часть нефти добывается именно в таких автономных округах, прежде всего в Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком АО, средневзвешенная федеральная доля роялти составляет в настоящее время лишь 25,3%. Увеличение же федеральной доли в платежах за пользование недрами, как предлагает ряд ученых (в частности, Шаталов С.Д. предлагает 60% данных платежей направлять в федеральный бюджет, а 40% - в территориальные), представляется мне невозможным, т.к. это неминуемо приведет к увеличению себестоимости нефти, что в сложившейся ситуации крайне пагубно скажется на конкурентоспособности российской нефти на мировом рынке. Сейчас же, когда «нефтедоллары» – основной источник доходов бюджета государства, это неминуемо повлечёт очередной экономический кризис.

Недовольство же Федерального центра сложившейся ситуацией понятно. Решением проблемы, как уже было сказано, является «уравнивание» всех субъектов федерации в правах, одинаковое отношение центра и, как следствие, плавная отмена всех льгот, «выторгованных» национальной элитой регионов у Первого Президента РФ в начале-середине 90-х гг.

Что касается сложносоставных субъектов РФ (в частности, Тюменской области), то та настойчивость, с которой власти области пытаются «удержать под собой» часть налоговых доходов от пользования природными ресурсами на территории ЯНАО и ХМАО, заставляет опять-таки думать о необходимости реформирования всей системы государственного устройства России, тем более, что органы власти вышеуказанных округов уже давно доказали свою самостоятельность.

Основные проблемы межбюджетных отношений связаны не только с разработкой идеальной концепции их реформирования, что не даст положительного результата без улучшения экономической ситуации в стране, выполнения плановых значений по доходам всеми уровнями власти, оптимального распределения расходных полномочий, решения проблемы исполнения федерального законодательства в бюджетной сфере. По мере стабилизации и экономического роста возможны принципиальные изменения в межбюджетных отношениях.

Недостатки системы бюджетного выравнивания

Межбюджетное перераспределение финансовых ресурсов - это объективно обусловленная система оказания финансовой помощи региональным и местным органам власти, которые в силу исторически сложившихся условий не обеспечены достаточными средствами для осуществления своих полномочий. Само понятие финансовой помощи означает, что, во-первых, ее получатели находятся в неблагоприятных по сравнению с другими финансовых условиях, и это подтверждается объективными данными соответствующих финансовых показателей; а во-вторых, выделение финансовой помощи влечет за собой определенные последствия в виде жесткого контроля за правильностью и эффективностью расходования полученных средств, а в необходимых случаях - применение финансовых санкций.

Условно все поступления из федерального бюджета в адрес регионов можно подразделить на направленные на достижение вертикальной и горизонтальной сбалансированности бюджетной системы и на достижение социально-экономических задач федерального масштаба.

Рисунок. Структура расходов федерального бюджета по поддержке субъектов Федерации.

Федеральный бюджет

Финансовые ресурсы, выделяемые для обеспечения финансовой поддержки субъектов Федерации

Федеральный фонд финансовой поддержки регионов

Дотации бюджетам субъектов Федерации

Бюджетные ссуды, субвенции

Гос. финансовая поддержка завоза в районы Кр. Севера

Уточнение бюджетов территорий

Ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций

Формирование регионального фонда зерна

Субъекты Федерации

Основная задача процесса выравнивания - обеспечение определенного уровня государственных услуг на всей территории страны

Нынешний механизм перераспределения средств между бюджетами разных уровней крайне неэффективен. Ему присущи серьезные недостатки, к основным из которых можно отнести следующие:

во-первых, этот механизм включал разрозненные, а не взаимоувязанные между собой и не регламентируемые определенными нормами формы перераспределения бюджетных средств. Поэтому сфера действия, конкретные размеры перераспределяемых финансовых ресурсов каждый раз определялись по-разному, индивидуально, что как правило, приводило к субъективизму и администрированию при принятии решений;

во-вторых, ныне действующий механизм оказания финансовой помощи сформировался в условиях жесткого централизма единой бюджетной системы бывшего Советского Союза и преследовал по существу одну цель - обеспечить баланс между доходами и расходами по каждому бюджету, даже если это балансирование культивировало иждивенчество, подавляло инициативу нижестоящих органов власти к взысканию дополнительных финансовых ресурсов. Такая целенаправленность не была случайной: в рамках единой бюджетной системы в конце концов не имело принципиального значения из бюджета какого уровня будут финансироваться те или иные расходы. Увеличение расходов по бюджетам второго и третьего уровней бюджетной системы приводило лишь к росту отчислений от регулирующих доходов, широкому использованию дотаций и других форм межбюджетного перераспределения средств, маневрируя которыми центр неизменно обеспечивал баланс между доходами и расходами по каждому бюджету. Не случайно поэтому методология формирования бюджетов была ориентирована на расходы, а не на доходы.

Для определения объема финансирования по каждому виду поступлений существует собственная методика, мало согласованная с другими. Наиболее яркий пример увеличения субъектами Федерации бюджетного дефицита - это существующая методика распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки регионов (трансфертов).

С переходом к утверждению долей (в %) регионов в указанном фонде появилась возможность в основу принимать не прогнозные данные, подверженные субъективному влиянию, а фактические базового года с пересчетом их на последовавшие затем изменения налогового и бюджетного законодательства и не возмещенные потери доходов и рост расходов, вызванные решениями, принятыми на федеральном уровне.

Этот метод позволил впервые в России приступить к горизонтальному выравниванию душевых бюджетных доходов территорий, где они ниже среднедушевого уровня.

Переход к выравниванию душевых бюджетных доходов по группам регионов особенно важен для северных территорий, где по объективным причинам этот показатель, как и душевые расходы, выше. Если на 1996 год при расчете трансфертов среднедушевой бюджетный доход по всем регионам был 1779 тыс. руб., то по таким территориям, как автономные округа Ханты-Мансийский - 7542 тыс. руб., Ямало-Ненецкий - 10244 тыс. руб. Понятно, что эти территории в сравнении с остальными не могли претендовать на получение трансфертов для выравнивания своих доходов, даже если они не покрывали полностью их текущие расходы.

Несколько смягчал резкие различия в душевых доходах используемый в формуле поправочный коэффициент расходов, как частное от деления среднедушевого расхода по экономическому району (по соответствующей группе регионов), скорректированному на понижающий коэффициент 0.95 (теперь 0.92), на среднедушевой бюджетный доход по всем регионам России (теперь по группе регионов).

Этот коэффициент - повышающий, если он выше единицы, и понижающий - если меньше единицы. Как показали расчеты, по северным территориям он - повышающий, а по остальным - понижающий. Но полностью устранить ущербность для северных территорий ориентации на среднедушевой бюджетный доход по всем регионам России с помощью указанного коэффициента не удалось.

Такая ситуация в существующей структуре межбюджетных отношений влечет за собой целый ряд отрицательных последствий для северных территорий:

- стремление одних субъектов Федерации увеличить свои расходы с их покрытием за счет федерального бюджета (а в конечном счете за счет других регионов). При этом вовсе не обязательно, что донорами будут более бюджетно-обеспеченные регионы. В такой ситуации в роли доноров оказываются все регионы, которые тратят в соответствии со своими доходами, а реципиентами - которые тратят свыше своих доходов.

- возникает справедливое недовольство со стороны регионов, которые в силу политических, экономических или социальных причин не могут себе позволить также тратить свыше своих доходов. Это дополнительно стимулирует “раскачивание” федерации и желание оказаться в особых условиях.

- у регионов, которым оказывается масштабная помощь, практически пропадают стимулы к поиску внутренних источников для покрытия собственных расходов, что ведет к возрастанию потребности в дополнительном финансировании за счет других регионов.

Все три причины влияют на рост неоправданного дефицита, с одной стороны, увеличивая расходы федерального бюджета в регионах, а с другой - сокращая доходы в силу большого количества “льготных” регионов.

Таким образом, после того, как на федеральном уровне фактически были созданы стимулы к росту дефицита бюджетов субъектов Федерации, регионы стремятся тратить больше, чем имеют доходов. Этот процесс можно исключить только сменив методику бюджетного выравнивания

Опыт ФРГ