finansovov_pravo (Проблемы разграничения доходов между бюджетами разных уровней в системе бюджетного федерализма)

39

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ФОУВПО

УРАЛЬСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ

ИНСТИТУТ ПРАВА И ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА

КАФЕДРА ХОЗЯЙСТВЕННОГО ПРАВА

КУРСОВАЯ РАБОТА

ПО КУРСУ: ФИНАНСОВОЕ ПРАВО

НА ТЕМУ: ПРОБЛЕМЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ДОХОДОВ

МЕЖДУ БЮДЖЕТАМИ РАЗНЫХ УРОВНЕЙ В СИСТЕМЕ

БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

Выполнил: студент гр. _________

Научный руководитель: _________________

ЕКАТЕРИНБУРГ 2002

СОДЕРЖАНИЕ:

ВВЕДЕНИЕ ______________________________________________________________________3

ИЗ ИСТОРИИ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИИ (КРАТКИЙ АНАЛИЗ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА) __________________________________________________________7

ПРОБЛЕМЫ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИИ:

ПРОБЛЕМА ЧРЕЗМЕРНО БОЛЬШОЙ СФЕРЫ БЮДЖЕТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ________9

СОХРАНЯЮЩАЯСЯ ИНДИВИДУАЛИЗАЦИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ _______ 14

НЕДОСТАТКИ СИСТЕМЫ БЮДЖЕТНОГО ВЫРАВНИВАНИЯ __________________________17

БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ:

ОПЫТ ФРГ____________________________________________________________________________20

ОПЫТ США___________________________________________________________________________24

ОПЫТ ШВЕЙЦАРИИ__________________________________________________________________26

ЗАКЛЮЧЕНИЕ _________________________________________________________________ 28

НОРМАТИВНЫЕ ИСТОЧНИКИ __________________________________________________30

БИБЛИОГРАФИЯ _______________________________________________________________ 31

Введение

Одной из важнейших особенностей России является наличие в её политическом, экономическом и правовом пространстве такого понятия, как федерализм в отношениях между центральными органами власти и органами власти субъектов Федерации по поводу полномочий и функций, разграниченных между ними исходя из принципов централизма и децентрализации. Причём это состояние должно в свою очередь в наибольшей степени обеспечивать единство государственных и общественных интересов, прежде всего интересов населения, проживающего на территории субъектов Федерации и входящих в них административно-территориальных образований.

Бюджетный федерализм как общественное понятие должен употребляться также и в отношении унитарных государств, поскольку он характеризует в основном экономический аспект межбюджетных отношений. Исходя из вышеизложенного, наиболее приемлемым и более отражающим экономическую природу этого понятия могло бы быть следующее определение: «Бюджетный федерализм – это отношения между центральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов государства, а также органами местного самоуправления, возникающие в ходе бюджетного процесса, основанные на разграничении бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств, исходя из принципа сочетания интересов участников бюджетного процесса и населения на всех уровнях бюджетной системы».¹ Из данного определения легко выводятся принципы бюджетного федерализма:

соответствие финансовых ресурсов власти и управления выполняемым ими функциям и обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов нижестоящих бюджетов;

законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между центральными, региональными и местными органами власти и управления;

наличие формализованных методов регулирования межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи;

перераспределение средств между соответствующим бюджетом в целях сочетания общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего в административно-территориальных образованиях страны, и уменьшение степени региональных различий в уровне социально-экономического развития;

самостоятельность бюджетов разных уровней, входящих в бюджетную систему государства, которая предполагает самостоятельность составления, утверждения, исполнения бюджета и контроля за его исполнением;

равноправие соответствующих элементов бюджетной системы страны в межбюджетных отношениях и наличие специальных процедур, обеспечивающих это равноправие.

Для федерального государства особенно уязвимыми являются такие факторы, как неравномерность в развитии экономической базы территорий и требования равных прав с субъектами-донорами, утрата факторов экономической интеграции регионов в единое экономическое пространство страны, неопределённость статуса федеральной собственности, противоречивость принципов распределения компетенции между органами исполнительной и законодательной власти всех уровней.

Проблема федерализма сегодня, бесспорно, занимает одно из центральных мест в реализации перехода России к рыночной экономике. И непонимание этого губительно для экономической реформы. Проведение анализа кризисных явлений в российской экономике без учёта географического фактора и экономической региональной специализации не позволяет подойти системно к решению проблемы. Смысл современного федерализма в России я вижу в предоставлении наибольшей свободы, наибольших демократических прав и условий развития регионам России, но делать это надо крайне осторожно.

И в то же время один из самых трудных аспектов российского федерализма заключается в нахождении баланса полномочий между регионами и центром, т.е. определении степени политической и экономической самостоятельности каждого региона. Понятно стремление регионов расширить свои полномочия, повысить свой социально-политический статус, увеличить объем решаемых задач. Но это стремление не должно быть самоцелью, оно должно соответствовать реальной необходимости.

Понятие «федерализм» достаточно многогранно и противоречиво. Можно говорить о политической, правовой, экономической и социальной сторонах федерализма. Однако, сердцевиной системы федерализма в России являются бюджетная и фискальная системы.

Поэтому тема бюджетного федерализма, как система принципов бюджетного устройства федеративного государства, становится остро актуальной.

Осуществляемые экономические преобразования в России постоянно подвергаются резкой критике, и нередко отрицается всякий позитивный результат. Объяснение подобного взгляда может служить то, что происходящие в российском обществе, экономике и государстве изменения действительно характеризуются незавершённостью, противоречивостью и разнонаправленностью.

Реформы в России не дают ожидаемого эффекта потому, что базируются на не соответствующих отечественным реалиям классических и неоклассических экономических теориях, не учитывают институционально-эволюционных особенностей страны.

Фундамент выхода из кризиса мне видится в развитии федеральных отношений.

В последнее время становится всё более заметным, что противоречивость социально-экономической стороны реформационных процессов в России сопровождается нарастанием различных скорее скрытых, чем открытых форм противоборства по линии «федеральный Центр – субъекты федерации». Это касается, прежде всего, широкого и важного круга вопросов, отнесённых к предметам совместного ведения: разграничение государственной и муниципальной собственности, приватизации, инвестиционной политики, природопользования и экологии, реализации основных направлений политики социальной защиты населения, межбюджетным отношениям и т.д.

Получив право законодательства и региональной собственности, отдельные руководители регионов ищут средства против экономических трудностей, не всегда учитывая общенациональные интересы. Этим размываются устои государственности.

Неурегулированность федеративных отношений уже сейчас превратилась в тормоз реформ.

Центральной задачей в становлении реального российского федерализма видится не просто собирание земель, а формирование правовых и экономических механизмов, способных обеспечить интеграцию региональных хозяйственных комплексов в единое рыночное экономическое пространство.

Экономические показатели, характеризующие межбюджетные отношения, (трансферты, налоговые поступления, отношение к собственности) отражают процесс ослабления связей регионов в системах общероссийского экономического, политического и правового пространства. Нужна прочная система законодательства и, в частности, механизмы разграничения полномочий между Федерацией и её субъектами.

На сегодняшний день можно говорить о завершении определённого периода развития федеративных отношений в России.

В этот период была сформирована политико-правовая основа, нормативная (законодательная) база федеральных отношений (Конституция РФ, Федеративный договор, конституции республик, договоры о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти регионов, учредительные документы субъектов, двусторонние соглашения регионов и Центра о разграничении полномочий и предметов ведения в отдельных сферах деятельности и др.), позволяющая обеспечить правовое единство в отдельных вопросах статуса регионов и в то же время в какой-то степени учитывать реальные различия, политические и социально-экономические особенности субъектов.

И если процесс заключения отдельных договоров и соглашений регионов с Центром не привёл к нарушению территориальной целостности страны, если мы сохранили общее экономическое и правовое пространство, если смогли урегулировать разные по напряжённости конфликты и противостояния, то нам в определённой степени удалось на практике реализовать принцип федерализма «единство через многообразие».²

В то же время ещё много нерешённых проблем в федеральных отношениях. Реальные процессы становления федерализма во многом не охвачены правовой базой.

Правовое поле федерализма в России следует развивать не только на уровне федеральной законодательной базы, но и на уровне законодательной деятельности субъектов Российской Федерации. И очень важно, чтобы правовое поле строилось адекватно требованиям развития экономики регионов и страны в целом.

Развитие федеральных отношений должно включать и создание эффективной системы государственного регулирования экономикой и социальной сферой.

Жизнеспособность и действенность российского федерализма прямо зависит от того, как решается на практике проблема распределения полномочий и сопряжённой с ней ответственности между Российской Федерацией и её субъектами прежде всего в социально-экономической сфере. На данном этапе развития федеральных отношений в России акцент смещается с политического на экономико-правовой аспект.

И конструкцией, которая способна цементировать государственно-политическую систему в России, является бюджетный федерализм. Именно здесь наглядно проявляются противоречия между Центром и регионами, столкновение их интересов, нежелание или неумение учитывать интересы сторон, неурегулированность бюджетных полномочий, неравноправность регионов в отношениях с федеральным Центром.

На этом фоне наиболее выпукло выглядят проблемы существующей системы разграничения доходов между уровнями бюджетной системы России, которые одновременно являются проблемами всей системы российского бюджетного федерализма.

Вот эти проблемы:

1) чрезмерно большая и неэффективная сфера бюджетного регулирования;

2) практика многоканального финансирования одних и тех же бюджетных потребностей субъектов Федерации;

3)сохраняющаяся индивидуализация межбюджетных отношений;

4) отсутствие целевой направленности финансовой поддержки регионов;

5) текущий характер бюджетного выравнивания;

6)отсутствие взаимосвязи процесса определения трансфертов с проводимыми реформами и др.

В своей работе я постараюсь наиболее полно и развёрнуто указать пути решения этих и других проблем.

Из истории бюджетного федерализма в России (краткий анализ законодательства)

Бюджетный федерализм проявляется в нормативно-законодательном определении налоговых и бюджетных взаимоотношений между разными уровнями бюджетов, между консолидированными налогоплательщиками и разными уровнями бюджетов, в конкретизации прав и обязанностей во взаимодействиях между указанными сторонами на всех стадиях бюджетного процесса. При этом непременным, хотя и не единственным условием бюджетного федерализма должно быть соблюдение условий определённого законодательством равноправия (самостоятельности) «нижестоящих» бюджетов в отношениях с «вышестоящими».

Начало формированию бюджетного федерализма в России было положено в начале девяностых годов. Именно тогда в результате проведённой реформы относительно формализованные правила – единые для всех регионов нормативы отчислений от федеральных налогов, более объективные и «прозрачные» критерии распределения финансовой помощи – позволили устранить стихийную децентрализацию ресурсов и политический торг между федеральными и региональными ветвями власти. Однако эта реформа оказалась незавершённой и не привела к формированию прочной законодательной базы российского бюджетного федерализма. В 1996-98 гг. обострился кризис межбюджетных отношений и региональных финансов, усилился субъективизм в распределении финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами, приобрели массовый характер ненадёжное исполнение бюджетов, резко выросли долги региональных и местных бюджетов.

В процессе становления в России реального бюджетного федерализма переломным стал конец 90-х годов. Вступили в силу Бюджетный и Налоговый кодексы (часть его), заложившие основу для формирования нового бюджетного устройства страны. «Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах», одобренная постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 1998 года № 862, определила, исходя из реалий конца 90-х годов, основные направления создания в России работоспособной системы бюджетного федерализма. Её суть – создание бюджетной самостоятельности субъектов Российской Федерации с системой стимулов, побуждающей региональные власти проводить взвешенную и ответственную бюджетную политику при одновременном соблюдении на всей территории страны предусмотренных Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством социальных гарантий.

Однако, подводя итоги выполнения решений предыдущего документа, нельзя достаточно корректно оценить, какие же цели этого документа достигнуты. Вместо укрепления бюджетной системы мы имеем увеличение количества регионов-реципиентов. Вместо самостоятельности бюджетов обеспечиваем перетягивание налоговых ресурсов в федеральный центр, нарушая тем самым ст. 48 Бюджетного кодекса. И если в 2000 году налоговые ресурсы распределялись между федеральным центром и субъектами Российской Федерации в пропорции 52:48, то в 2001 уже 58:42, а по некоторым регионам это соотношение доведено до 70:30. Программный же документ в части целей должен быть максимально конкретен. И там, где это возможно, цели должны быть указаны в цифровом выражении с указанием сроков их исполнения.³

Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года была одобрена постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. №584.

Впервые Правительством Российской Федерации одобрен столь масштабный комплексный план мероприятий, которым определяются перспективы основных направлений совершенствования всей совокупности общественных финансов и, в том числе, межбюджетных отношений.