2 (Финансовая система Ставропольского края)

120

III Предложения по совершенствованию финансовой системы края

Финансовая система Ставропольского края в настоящее время имеет ряд проблем. Достаточно упомянуть несвоевременное принятие важнейшего финансового документа края – краевого бюджета (бюджет на 1999 г. он был принят только 30 марта), бюджетный дефицит (в 1999 г. по фактическим доходам и расходам он составил 82911тыс.руб.) , слабое финансирование внебюджетных фондов, неисполнение федеральных властей своих обязательств перед регионами.

Анализ структуры доходной части федерального бюджета на 2000 г. также позволяет выявить ряд проблем. В 2000 г. основой формирования доходной базы федерального бюджета продолжают оставаться налоговые доходы. При этом в большей степени возрастает доля в консолидированном бюджете РФ легко собираемых косвенных налогов (НДС, акцизов, налога с продаж) – с 40,8% в 1999 г. до 44,1 в 2000 г.29. Подобное увеличение доли косвенных налогов в общих налоговых доходах федерального бюджета приведет к снижению их доли, поступающей в бюджет Ставропольского края, т.к. нормативы поступлений по этим налогам устанавливаются в пользу федерального бюджета.

В 2000 году остается проблема покрытия выпадающего дохода бюджета Ставропольского края (сбора на нужды образовательных учреждений). Эта отмена должна компенсироваться поступлениями от налога с продаж и единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности. На практике этого не происходит. В соответствии с Федеральным законом "О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности" налог с продаж не включается в перечень налогов, которые взимаются с плательщиков единого налога, т.е. названные налоги не могут взиматься одновременно. Налог с продаж является налогом на потребление, что ведет к росту розничных цен и повышению социальной напряженности. Массовое и успешное одновременное введение двух вышеназванных налогов невозможно и поэтому значительного пополнения за их счет бюджета Ставропольского края не произойдет.

В связи с непринятием Государственной Думой части налоговых законопроектов, отменой ряда региональных налогов и сборов, с учетом предлагаемого в бюджете распределения налоговых поступлений по уровням бюджетной системы представляется недостаточным заложенное в бюджете соотношение 52 и 48%, характеризующие долю РФ и субъектов РФ, соответственно, в общем объеме налоговых доходов бюджетной системы Российской Федерации (в бюджете 1999 г. это соотношение составляло 51 и 49 %). Улучшение этого соотношения в ползу регионов осуществлено за счет увеличения на 2,7 млрд. руб. раздела "Финансовая помощь бюджетам других уровней" Однако в соответствии со ст.48 Бюджетного кодекса РФ 1 при распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы бюджетов субъектов РФ должны составлять не менее 50% от суммы доходов консолидированного бюджета РФ.

Сегодня основная часть региональных бюджетов по объективным причинам преимущественно исполняется не в денежной, а в ресурсной форме. Минфин же России способен контролировать и координировать только денежные потоки. В результате ресурсная часть бюджетов исполняется неудовлетворительно, многие решения принимаются субъективно, что провоцирует завышение бюджетных расходов и потерю доходов. Это ведет к росту социальных проблем усилению коррумпированности региональных и муниципальных чиновников, а также разрушению межрегиональных экономических связей. С целью решения перечисленных проблем необходимо создать унифицированный инструмент позволяющий удовлетворять платежеспособный спрос, выраженный как в деньгах, так и в товарно – материальных ресурсах Им может стать система хозяйственного и бюджетного клиринга. Она позволит выразить в денежной форме все виды встречных требований и их урегулирование.31 Для этого финансирование поставок в счет государственных и муниципальных нужд должно осуществляться по двум счетам

• на клиринговый счет зачисляются средства, которые могут быть использованы для уплаты налогов и других обязательных платежей в соответствующий бюджет. Минимальная доля клиринговых расчетов устанавливается в контракте;

• на расчетный счет зачисляются средства расходуемые поставщиком (субпоставщиком) соответствующего бюджета по своему усмотрению.

В случае недофинансирования по расчетному счету поставщик (субпоставщик) имеет право потребовать перечисления соответствующих средств на клиринговый счет. В данном случае обязательства бюджета будут исполняться в денежной форме. Наличие клиринговых счетов явится стимулом для хозяйствующих субъектов к своевременной уплате налогов. То есть если обязательства федерального бюджета выполняются в полном объеме, то и налоги необходимо платить в полном объеме. Клиринговый механизм лишь ускоряет процесс расчетов.

Современное состояние межбюджетных отношений также требует серьезного реформирования. Практика трансфертов из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации не только привела к выравниванию уровней социально-экономического развития регионов, но и усугубила их различия. Зависимость регионов от помощи федерального бюджета нарастает.

В таких условиях необходимы коренные изменения трансфертной политики, направленные на повышение финансовой самостоятельности и ответственности регионов, поощрение их собственных усилий в преодолении бюджетного кризиса, наращивании доходной базы как регионального, так и федерального бюджета, ускорении социально-экономических реформ.

Предлагается повысить финансовую самостоятельность бюджета Ставропольского края. Должна возрасти роль и ответственность бюджета края по финансированию комплекса расходов, связанных с профессионально-техническим обучением; проведением землеустроительных и природоохранительных работ и мероприятий с одновременным отстранением федерального бюджета от финансирования не свойственных ему функций. При этом безусловным должен быть принцип возмещения субъекту Российской Федерации расходов и выпадающих доходов, вызываемых принятием решений на федеральном уровне.

Стимулирование Ставропольского края к более полному использованию собственных доходных источников и достижению финансовой самодостаточности целесообразно осуществить на основе применения некоторых срочных мер в рамках реформирования системы межбюджетных отношений. С этой целью возможно при единых для всех регионов ставках расщепления федеральных налогов финансирование Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР) осуществлять не через выделение средств из федерального бюджета, а через установление повышенной доли НДС, налога на прибыль и подоходного налога с физических лиц, которые подлежат зачислению в региональный бюджет в счет ФФПР. Указанные доли закрепляются на несколько лет и не подлежат пересмотру независимо от результатов хозяйственной деятельности, равно как и другие доходные источники соответствующих бюджетов31. Таким образом, Ставропольский край получит максимальный стимул для развития собственной налоговой базы. Срок, на который закрепляются соответствующие доходы, должен соответствовать сроку губернаторских полномочий. Это позволит добиться максимальной заинтересованности органов власти в максимальном развитии и использование налогового потенциала края.

Для повышения заинтересованности нашего края в наполнении федерального бюджета доходами должна быть установлена прямая зависимость получения из федерального центра финансовой помощи от степени выполнения задания по мобилизации доходов в федеральный бюджет.

Следует исключить практику многоканального финансирования одних и тех же бюджетных потребностей субъекта Российской Федерации. Вся поддержка по текущим бюджетным расходам должна осуществляться только через федеральный фонд финансовой поддержки регионов по единой методике. В федеральном бюджете следует предусматривать капитальные субвенции, определяемые по единой формуле, направляемые на развитие инфраструктуры субъектов Российской Федерации.

Для повышения заинтересованности Ставропольского края в наращивании налогооблагаемой базы и создания условий среднесрочного бюджетного прогнозирования на региональном уровне требуется обеспечить стабильность устанавливаемых в рамках межбюджетных отношений нормативов отчислений от Фонда финансовой поддержки регионов. Их следует закрепить как минимум на три года с фиксацией на тот же период удельного веса фонда финансовой поддержки регионов в доходной части федерального бюджета.

Федеральный центр должен разработать и довести до регионов рекомендации по программам бюджетного оздоровления, следование которым будет важнейшим условием выделения финансовой помощи. Основными параметрами при этом будут:

• доля приоритетных расходов (образование, здравоохранение, культура) в расходах регионального бюджета;

• доля населения в оплате издержек жилищно-коммунального хозяйства и общественного транспорта;

• наличие административного контроля цен;

• наличие и интенсивность ограничений доступа на региональные товарные рынки отечественных товаров и услуг;

• предельные бюджетные заимствования и гарантия, а также объем налоговых освобождений и льгот.

Оздоровлению регионального бюджета должно способствовать упорядочение бюджетного процесса в регионе: обеспечение "прозрачности" статей бюджета, их соответствие федеральному классификатору, консолидация в бюджет региональных внебюджетных фондов, казначейское исполнение бюджетов. Должна быть установлена стандартная финансовая и отраслевая отчетность, обеспечивающая единство методологии мониторинга проводимой в субъектах Российской Федерации социально-экономической политики.

Обязательными условиями предоставления финансовой поддержки из федерального бюджета должны стать:

• безусловность отчислений в федеральный бюджет налогов и доходов по установленным законом нормативам;

• предоставление ежегодного квалифицированного аудиторского заключения об исполнении бюджета региона в отчетном году;

• регулярное представление установленной отчетности о доходах и расходах, структуре затрат бюджета, формировании и расходовании внебюджетных фондов;

• заключение Министерства юстиции РФ о соответствии действующих и принимаемых в субъекте Российской Федерации нормативно-правовых актов федеральному законодательству.

Важное условие нормального функционирования межбюджетных отношений – финансовый контроль со стороны федерального центра за правильным и целесообразным расходованием средств бюджета Ставропольского края. Необходимо восстановить практику проведения ревизий исполнения бюджетов регионов, получающих средства из федерального бюджета по каналам межбюджетных отношений. Уклониться от федерального контроля за использованием бюджетных средств можно будет при единственном условии – полном отказе от получения субвенций из федерального бюджета и отчисления от общегосударственных доходов и налогов.

Целями региональной политики должны стать: выравнивание межрегиональных различий, обеспечение равных условий экономической деятельности и стимулирование экономического роста в регионах. Общими направлениями совершенствования региональной политики являются обеспечение прозрачности финансовых отношений с федеральным центром, создание механизма проведения и контроля бюджетных средств, разработка информационно–методической основы сопоставимости региональных показателей бюджета и, наконец, введение инструментов позволяющих сокращать в перспективе региональные различия.

В области совершенствования межбюджетных отношений В.И. Суслов в своей статье "проблемы совершенствования межбюджетных отношений"30 предложил следующую систему бюджетных показателей (категорий), определяющую структуру бюджетного федерализма межбюджетных отношений.

Исходный тезис: нельзя составить план бюджетных и межбюджетных отношений отдельно по субъектам Федерации так чтобы выдерживались какие – либо принципы единства, справедливости и т.д. Это задача мультирегиональная. Соответственно проблемы создания и распределения фонда финансовой поддержки регионов не носят принципиального характера и не могут рассматриваться как основные (как это делается в большинстве известных концепций).