Finans (Повноваження місцевих органів самоврядування), страница 8

Доцільно створити Центральний комунальний інвестиційний банк України. Подібні банки комунального кредиту є у Франції, Німеччині, Італії, Бельгії та в інших країнах. Перспективний напрямок для України — розвиток взаємного комунального кредиту, створення жироцентра-лей та організація жиророзрахунків між органами місцевого самоврядування. В умовах кризи платежів це допомогло б радикально розв'язати проблеми розрахунків на рівні місцевої влади.

Становлення інституту фінансів комунальних підприємств в Україні розпочалося із запровадженням у 1990 році комунальної форми власності. У зв'язку з тим, що суб'єктами права комунальної власності в Україні було визначено усі місцеві ради відповідних адміністративно-територіальних одиниць, утворилося кілька видів комунальної власності: комунальна власність областей, міст, районів, районів у містах, сіл і селищ, що вже зазначалося.

Закон України "Про власність" визначив комунальну власність як одну із форм державної власності і, таким чином, підприємства, які перебувають у власності відповідних адміністративно-територальних одиниць, отримали правовий статус державних комунальних підприємств. В Україні утворилося кілька видів комунальних підприємств. Це державні комунальні підприємства комунальної власності областей, державні комунальні підприємства комунальної власності міст, державні комунальні підприємства комунальної власності районів, державні комунальні підприємства комунальної власності районів у містах і державні комунальні підприємства комунальної власності сіл та селищ.

Ухвалена у 1996 р. Конституція України змінила правовий статус комунальної власності. Згідно зі ст. 142 Конституції майно, ресурси, земля та кошти комунальної форми власності є власністю територіальної громади. Тобто це означає, що віднині власником комунальних підприємств є лише територіальна громада. Підприємства всіх інших рівнів влади не належать до складу комунальних.

У зв'язку з новим правовим режимом комунальної власності створені на її основі в 1991—1996 рр. підприємства потребують перереєстрації у формі комунальних підприємств на зміну їхнього нинішнього статусу як державних комунальних підприємств.

Комунальний сектор в Україні включає: промисловість, сільське господарство, транспорт і зв'язок, будівництво, торгівлю та громадське харчування, постачання і збут, житлово-комунальне господарство, побутове обслуговування населення та інші галузі. Наприклад, як комунальні зареєстровано понад 700 промислових підприємств, на яких зайнято майже 110 тис. чол. Це 8% усіх промислових підприємств України. Частина комунальних закладів не мають самостійних банківських рахунків, а лише субрахунки, наприклад, школи, дитячі садки та ін. Ще частина комунальних установ і закладів мають змішану систему фінансування — як кошторисну, так і госпрозрахункову.

Конституційне визначення правового статусу комунальної власності в Україні зумовлює необхідність прийняття нового законодавства для регламентування правового режиму комунальних підприємств.

Правового врегулювання потребує фінансова діяльність і статус підприємств, заснованих на майні та капіталах, що належать Автономній Республіці Крим. Згідно з Конституцією України (ст. 138) до відання Автономної Республіки Крим належить управління майном, що є власністю автономії. Це означає: вказані проблеми має бути розв'язано в законодавстві Автономної Республіки Крим.

Нині фінанси підприємств комунальної власності функціонують на основі законодавства, яке регламентує діяльність усіх господарських структур в економіці України. Використання фінансових ресурсів підприємств комунальної власності має свої особливості, їхній прибуток розподіляється в порядку, визначеному відповідними місцевими радами згідно із статутами цих підприємств. Статути затверджуються місцевими радами, котрим належать вказані підприємства.

Прибуток підприємств комунальної власності підлягає оподаткуванню. Згідно із Законом "Про бюджетну систему України" 100% податку на прибуток комунальних підприємств зараховується до бюджету місцевої ради того рівня, якому належать ці підприємства. Місцеві ради можуть надавати пільги або повністю звільняти від оподаткування підприємства комунальної форми власності в тій частині, в якій ці податки зараховуються до відповідних місцевих бюджетів. У 1995 році, наприклад, у місті Вінниці комунальні підприємства сплатили 278,1 млрд крб. податку на доходи підприємств. Це склало 7,2 відсотка всіх надходжень бюджетів області від податку на доходи підприємств усіх форм власності. У Донецьку цей відсоток склав 8,5, у Миколаєві — ЗО, в Ужгороді — 45,2 відсотка.

Комунальні підприємства в Україні мають самостійні фінансові баланси, їхні рахунки не об'єднуються з бюджетними рахунками органів місцевого самоврядування. Більшість установ і закладів, котрі перебувають у комунальній власності, є самостійними юридичними особами і фінансуються за рахунок місцевих бюджетів на основі кошторисів.

Дослідження проблем функціонування фінансів комунальних підприємств України буде неможливим без запровадження відповідної статистичної звітності. Поки що такої статистики немає. Фінанси комунальних підприємств обліковуються в складі фінансів державного сектора економіки. Місцева фінансова статистика має стати одним із розділів комунальної статистики України.

Із фінансами комунальних підприємств тісно пов'язані комунальні платежі. В Україні система комунальних платежів одержавлена. Органи місцевого самоврядування фактично не мають повноважень щодо власної цінової й тарифної політики в комунальній сфері. Її визначає Кабінет Міністрів України, міністерства, обласні Київська і Севастопольська міські державні адміністрації. Необхідність надання відповідних повноважень органам місцевого самоврядування є очевидною.

Висновки

Ситуація, яка склалася нині в економічному розвитку нашої держави, свідчить про те, що централізація в управлінні країною та її економікою безперспективна. Без децентралізації функцій у розвитку економіки регіон не може забезпечити налагодження взаємозв'язків територіальних інтересів із загальнодержавними. Кожний регіон, враховуючи власні економічні та соціальні потреби, визначає свою участь у спільному з іншими регіонами розв'язанні міжрегіональних проблем. Інакше неможливий міжрегіональний обмін фінансовими й матеріально-технічними ресурсами.

Аналогічне становище складається у межах регіону, коли органи самоврядування акумулюють виробничі й економічні можливості низки підприємств для розв'язання загальнорегіональних проблем, виступаючи при цьому не лише як адміністративні органи, а й як економічний партнер. Проте чітко не визначена компетенція кожного адміністративно-територіального утворення не забезпечує реального самоврядування на всіх рівнях ієрархічної системи управління господарством держави.

Основою економічної самостійності регіону є його власність. Власність, не закріплена юридично, не забезпечує регіонам економічної основи. Питання про право на власність, краще розуміння якого сприятиме ефективності державних економічних реформ, сьогодні інтенсивно обговорюється у зв'язку із проблемою розмежування компетенції держави й органів самоврядування в економічній та господарській діяльності. Ключ до розумного розв'язання цієї проблеми лежить у визнанні того факту, що власність — це перелік прав:

право на прибуток від засобів виробництва, право на їх використання, право на продаж власності, право на передачу її у спадок тощо.

В умовах самоврядування особливе місце серед найрізноманітніших форм власності посідає територіальна власність. Її об'єктом є земля, природні ресурси, підприємства матеріального виробництва, заклади соціальної сфери (народної освіти, охорони здоров'я, торгівлі, громадського харчування, культури тощо), розташовані на відповідній території і закріплені Законами України "Про власність" та "Про місцеве самоврядування".

Загалом можна виділити дві форми територіальної власності: загальнодержавну й муніципальну. До загальнодержавної належить власність, якою розпоряджається держава, під муніципальною слід розуміти власність таких територій, як область, район, місто, село. В Україні сьогодні справжнім суб'єктом муніципальної власності виступають територіальні громади, які через органи самоврядування відповідних рівнів реалізують своє право власності. Проте немає достатніх правових підстав для формування первинного суб'єкта місцевого самоврядування, яким за Конституцією і Законом "Про місцеве самоврядування" є територіальна громада.

Втім, остання ще не склалася у систему самоврядування. Не відбулося конституційного закріплення самоврядування, не встановлено автономії територіальних громад, які можуть самостійно вирішувати питання місцевого значення у межах, визначених законом, бути повноправними господарями на своїй території і розпоряджатися результатами праці даного регіону. З іншого боку, держава виступає гарантом захисту територіальних громад від дій представницьких органів влади, які можуть призвести до банкрутства громад.

Однак органи самоврядування не можуть виконувати покладених на них функцій без необхідної економічної основи (матеріальних і фінансових ресурсів). Отже, питання про необхідність формування власності органів самоврядування — це питання про створення відповідної економічної бази місцевих бюджетів.

Мобілізувати фінансові ресурси для розвитку економічної основи органів місцевого самоврядування та комунальної власності можна через систему місцевих бюджетів, а саме через бюджети розвитку. В подальшому комунальна власність може сприяти та брати участь у формуванні доходної частини місцевих бюджетів.

Практичне дослідження процесу формування місцевих бюджетів довело, що на сьогоднішній день місцеві органи влади не володіють достатніми фінансовими ресурсами для організації управління економікою і соціальною сферою на своєму рівні. Це обумовлено цілою низкою обставин:

• високими рівнем концентрації фінансових ресурсів у державному бюджеті країни, що знижує значення регіональних і місцевих бюджетів у вирішенні життєво важливих для населення задач (власні доходи бюджету Черкаської області становлять лише 26 % від усіх доходів бюджету);

• домінуючою роллю регулюючих доходів у структурі надходжень коштів до місцевого бюджету і низькою часткою закріплених за територіями податкових платежів (частка дотації та сум загальнодержавних регулюючих податків і зборів становить 74 % у загальній структурі доходів зведеного бюджету Черкаської області);

• діючою практикою формування місцевих бюджетів, при якій збережений поки що в своїй основі механізм централізованого встановлення нормативів відрахувань від регулюючих доходів, хоча вони й знаходяться у протиріччі з принципами бюджетної децентралізації;

• тенденцією встановлення видатків униз по бюджетній системі без відповідного підкріплення дохідними джерелами, що призводить до дотаційності багатьох, раніше збалансованих місцевих бюджетів.

Міжрегіональний перерозподіл державних доходів досі не має ні чітко сформульованого змістовного обгрунтування, ні чітких правил і формул. Необ’єктивність такого перерозподілу призвели до того, що сільські Ради, де рівень податкових надходжень у розрахунку на душу населення є вищим, ніж у середньому по району, опиняються у гіршому становищі з точки зору доходів місцевих бюджетів порівняно з сільськими Радами, де він, відповідно, є нижчим.

Таким чином, аналіз проблем функціонування місцевих бюджетів базового рівня бюджетної системи дає змогу зробити висновки щодо здійснення заходів, спрямованих на покращання умов формування місцевих бюджетів.

По-перше, необхідно чітко розподілити компетенції щодо розв’язання конкретних завдань між центральними органами влади і органами регіонального та місцевого самоврядування, і поступово здійснювати перехід до децентралізації державних фінансів. Так, на державному рівні (за рахунок коштів державного бюджету) повинні фінансуватися лише ті видатки, котрі пов’язані з забезпеченням загальнодержавних потреб: оборона країни, утримання законодавчої і виконавчої влади, розвиток фундаментальної науки, структурна перебудова економіки. Фінансові ж проблеми місцевого рівня раціонально вирішувати за рахунок коштів відповідних бюджетів.

У зв’язку з цим необхідно розподілити джерела податкових надходжень між центральними і місцевими владами в жорсткій ув’язці з виконуваними ними функціями, що повинно знайти своє відображення у законодавстві про місцеве самоврядування. До місцевих, зокрема, можна було б віднести помайнові податки, податок на землю, податок на промисел, збір за забруднення навколишнього середовища, а можливо – і прибутковий податок з громадян. У всякому випадку за рахунок власних податкових джерел місцеві органи влади повинні фінансувати до 60-80 % своїх потреб.

По-друге, необхідно вдосконалити механізм міжтериторіального фінансового вирівнювання. Практика показала, що такий метод регулювання місцевих бюджетів як вилучення надлишків бюджетних коштів до бюджету вищого рівня та застосування індивідуальних підходів до встановлення нормативів відрахувань від загальнодержавних податків і зборів має багато недоліків: він не тільки негативно виливає на дохідну базу місцевих бюджетів, а й позбавляє місцеві органи влади стимулів до збільшення своїх доходів. Спираючись на зарубіжний досвід, необхідно створити спеціальні бюджетні фонди фінансового вирівнювання територій. А перерозподіл доходів між бюджетами одного рівня доцільно було б здійснювати з урахуванням податкової сили територій та мінімального рівня, до якого повинні вирівнюватись фінансові можливості цих територій. Тому вже сьогодні назріла необхідність визначення обгрунтованого нормативу бюджетної забезпеченості кожної області, району, міста з урахуванням економічного, соціального, природного й екологічного стану відповідних територій. Існування таких показників дасть змогу визначити реальний розмір фінансових ресурсів для задоволення необхідних потреб регіонів, а також значно вдосконалити процедуру бюджетного планування.

Таким чином, вирішення цих та інших проблем стосовно формування і використання місцевих бюджетів в значній мірі визначило б розширення економічної самостійності регіонів країни. Адже те, наскільки вони політично незалежні і фінансово забезпечені, справляє істотний вплив на формування демократичних, ринково орієнтованих систем і підвищує шанси на успіх реформ.

Місцева влада часто постає перед необхідністю робити непростий вибір місцевих податків, цілей, на які будуть спрямовані її видатки, та методів управління і стимулювання процесів економічного розвитку. З цієї причини фінансування і формування бюджету місцевої влади є однією з найважливіших сфер державних фінансів, і тому потребує свого подальшого дослідження та пошуку нових підходів до реформування.

Література: