163309 (Государственная налоговая политика - цели и методы осуществления)

ГОСУДАРСТВЕННАЯ НАЛОГОВАЯ ПОЛИТИКА -

ЦЕЛИ И МЕТОДЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ

В работах, посвященных налогово-правовому регулированию, авторы довольно часто в той или иной связи ссылаются на проводимую государством налоговую политику. Термин "налоговая политика" является давно уже общеупотребимым и встречается в заголовках работ, опубликованных еще в конце XIX - начале XX веков 1. Однако современные исследователи в большинстве своем также хотя и упоминают отдельные направления налоговой политики и обозначают некие ее результаты, но при этом не пытаются сформулировать соответствующее определение и исходят как бы из того, что и так, мол, всем известно 2. Лишь отдельные правоведы уделяли налоговой политике подобающее внимание в своих научных трудах 3. Тем не менее представляется, что внести определенную ясность в этот вопрос является, очевидно, делом необходимым, ведь категория налоговой политики во многом является исходной, особенно когда речь идет о правовом регулировании сферы налогов и сборов, а сама она фактически и определяет состояние и параметры налоговой системы, содержание налоговых правоотношений 4. Полагаем, что искомое определение вполне может быть получено на основе знания того, кто именно осуществляет налоговую политику от имени государства, с какой целью, по каким направлениям, на основе каких принципов и посредством каких методов.

Исходным в данном случае является то, что налоговую политику осуществляют органы государственной власти в соответствии со своей компетенцией. Если говорить о федеральном уровне власти, то наряду с высшими органами власти, в данном случае обладающими общей компетенцией, такими, как Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации и Правительство Российской Федерации, налоговую политику осуществляют и органы исполнительной власти, наделенные специальной компетенцией.

Не умаляя значимости высших органов государственной власти в деле выработки стратегических позиций налоговой политики, следует признать, что непосредственно ее проводят и реализуют именно органы специальной компетенции, осуществляющие управление в сфере налогов и сборов. В данном случае управление как метод осуществления налоговой политики заключается в организующей и распорядительной деятельности соответствующих государственных органов, которая нацелена на создание совершенной системы налогообложения и основывается на познании и использовании объективных закономерностей ее развития.

В этой связи следует принять во внимание, что управление налогообложением на федеральном уровне осуществляется органом исполнительной власти, выполняющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере налоговой деятельности на территории Российской Федерации. Таковым в соответствии с п. 1 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 329 "О Министерстве финансов Российской Федерации" , является Министерство финансов Российской Федерации (Минфин России). Этот федеральный орган исполнительной власти принимает соответствующие нормативные правовые акты, в т.ч. утверждающие формы налоговых деклараций, расчетов по налогам и порядок заполнения налоговых деклараций, осуществляет организацию распределения доходов от уплаты федеральных налогов и сборов между уровнями бюджетной системы.

В свою очередь, Минфин России осуществляет координацию и контроль деятельности находящейся в его ведении Федеральной налоговой службы (ФНС России). Это означает, что возглавляющий его министр осуществляет следующие по отношению к ФНС России функции:

- утверждает ее ежегодный план и показатели деятельности, а также отчет об их исполнении;

- вносит в Правительство Российской Федерации по представлению ее руководителя проект ее положения, предложения о предельной штатной численности, фонде оплаты труда работников;

- вносит предложения по формированию федерального бюджета и ее финансированию;

- вносит в Правительство Российской Федерации проекты нормативных правовых актов, относящихся к сферам ее деятельности;

- во исполнение поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации дает ей поручения и контролирует их исполнение;

- имеет право отменить ее решение, противоречащее федеральному законодательству;

- назначает на должность и освобождает от должности по представлению ее руководителя заместителей руководителя;

- назначает на должность и освобождает от должности по представлению ее руководителя руководителей ее территориальных органов.

В соответствии с п. 1 Положения о Федеральной налоговой службе, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N 506 "Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе" , ФНС России осуществляет функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей.

В пределах предоставленных полномочий ФНС России:

- ведет в установленном порядке учет всех налогоплательщиков;

- осуществляет в установленном законодательством Российской Федерации порядке возврат или зачет излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов и сборов, а также пеней и штрафов;

- принимает в установленном законодательством Российской Федерации порядке решения об изменении сроков уплаты налогов, сборов и пеней;

- устанавливает (утверждает) формы: налогового уведомления; требования об уплате налога; заявления и уведомления о постановке на учет в налоговом органе; свидетельства о постановке на учет в налоговом органе; решения руководителя (заместителя руководителя) налогового органа о проведении выездной налоговой проверки; требования к составлению акта налоговой проверки;

- разрабатывает формы и порядок заполнения расчетов по налогам, формы налоговых деклараций и иные документы в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, и направляет их для утверждения в Минфин России.

Определяя соотношение компетенции указанных федеральных органов исполнительной власти, следует согласиться с суждением, что в целом реализация правительственной налоговой политики закреплена за Минфином России. Однако опыт применения налогового законодательства формируется в налоговых органах .

Помимо знания субъектов, осуществляющих налоговую политику от имени государства, как уже отмечалось, необходимым является также уяснение основных ее целей и направлений. В большинстве государств современная налоговая политика в целом строится в направлении постепенного ограничения налоговых притязаний, посредством сокращения общего числа налогов, снижения их размеров и упрощения соответствующих фискальных процедур. Хотя имеются и примеры иного рода, когда государства в силу различных причин ужесточают условия налогообложения, вводят новые налоги и повышают ставки имеющихся, сокращают число налоговых льгот. Впрочем, в современном мире подобная налоговая политика уже не является определяющей. Так, по данным Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), в состав которой входит 30 экономически наиболее развитых государств мира, в 1995 - 2000 гг. наблюдалась тенденция возрастания уровня налогообложения. В частности, величина отношения налоговых сборов к ВВП в среднем по всем странам увеличилась на 1,3% (с 36,1% до 37,4%). Однако в 2001 г. снижение налогового бремени зафиксировано уже в 15 государствах, а среднее значение уровня налогообложения в целом по ОЭСР сократилось на 0,1% .

Очевидно, что налоговая политика любого цивилизованного государства должна быть направлена на создание совершенной системы налогообложения, максимально отвечающей интересам как государства и общества, так и отдельно взятого налогоплательщика. Достижение этой цели возможно посредством совершенствования правового регулирования, которое в данном случае может затрагивать как отдельные элементы налоговой системы и сводиться лишь к незначительной корректировке механизмов налогообложения или системы налогового администрирования, так и приобретать всеобъемлющий характер. В последнем случае концентрированное выражение налоговой политики находит свое отражение в проводимых государством налоговых реформах.

Известно, что кардинальное изменение налоговой системы России начато в 1991 г. и все еще продолжается в настоящее время. В свое время в специальном налоговом послании Президента РФ, направленном 23 мая 2000 г. в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, были изложены основные направления налоговой реформы. В частности, в нем предлагалось:

- снижение налогового бремени посредством отмены неэффективных и оказывающих негативное влияние на экономическую деятельность налогов, прежде всего тех, которые уплачиваются с выручки от реализации товаров, работ и услуг, ограничения (до 35 - 36 %) налогообложения фонда оплаты труда, а также изменения подхода к определению налогооблагаемой базы при взимании налога на прибыль;

- выравнивание условий налогообложения, которое должно было быть обеспечено отменой всех необоснованных льгот, устранением деформаций в правилах определения базы по отдельным налогам;

- упрощение налоговой системы и сокращение количества налогов.

При этом на первом этапе налоговой реформы (2000 - 2001 гг.) предлагалось отменить налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы, налог на пользователей автомобильных дорог, налог на операции с ценными бумагами. В целях обеспечения социальной справедливости предусматривался переход к единой ставке подоходного налога, при существенном увеличении не облагаемого налогом минимума дохода.

В свое время, оценивая результаты первого этапа налоговой реформы, специалисты отмечали, что к положительным его результатам относятся: "формирование разветвленной сети государственных органов, обеспечивающих организацию сбора налогов; внедрение системы налогового учета и контроля; образование относительно стабильной системы налогообложения" .

На втором этапе (2002 - 2003 гг.) предполагалось отменить налог с продаж, налог на покупку иностранной валюты, отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы. Налог на имущество предприятий, физических лиц, а также земельный налог должны быть заменены налогом на недвижимость.

Важнейшим звеном налоговой реформы также было определено укрепление системы налогового администрирования, которое в итоге должно быть объединено в рамках одного органа.

Эти же ориентиры нашли развернутое отражение и в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 - 2004 годы), утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июля 2001 г. N 910-р . Так, в разделе 3.1.2 "Реформирование налоговой системы", в частности, предусмотрено "формирование справедливой, нейтральной и эффективной налоговой системы с целью снижения налоговой нагрузки на субъекты экономической деятельности, формирования благоприятных условий развития предпринимательства, обеспечения сбалансированности государственного бюджета". С этой целью предполагалось достижение оптимального соотношения между стимулирующей и фискальной ролью налогов, для этого в качестве основных принципов налоговой реформы определено выравнивание условий налогообложения, снижение общего налогового бремени и упрощение налоговой системы. При этом система администрирования налогов должна обеспечивать снижение уровня издержек исполнения налогового законодательства как для государства, так и для налогоплательщиков.

В среднесрочной перспективе налоговая реформа ориентировалась на совершенствование налогового законодательства с целью его упрощения, придания налоговой системе стабильности и большей прозрачности, повышения уровня нейтральности налоговой системы по отношению к экономическим решениям организаций и потребителей, снижения общего налогового бремени на законопослушных налогоплательщиков. При этом предусматривалось реформирование отдельных видов налогов (введение новых или замена действующих налогов, изменение механизма взимания налогов), сокращение числа налогов и сборов, отмена неэффективных и оказывающих негативное влияние на экономическую деятельность хозяйствующих субъектов налогов (прежде всего "оборотных" налогов), а именно:

- отмена налогов с продаж, на покупку иностранной валюты, на операции с ценными бумагами, на содержание автомобильных дорог, а также ряда мелких региональных и местных целевых сборов;

- повышение бюджетообразующего значения налогов, связанных с использованием природных ресурсов, введение налога, призванного обеспечить изъятие сверхдоходов, связанных с ценовой конъюнктурой;

- переход после завершения формирования земельного кадастра и создания единых объектов собственности к налогу на недвижимость, заменяющему налог на имущество и земельный налог;