145513 (Многопартийность и политические партии (статус)), страница 4

Было ли верным такое решение — вопрос непрос­той. Ответ на него усложняется тем обстоятельством, что в Положении о выборах 1993 г. был избран наименее удачный, по мнению специалистов, вариант пропорцио­нально-мажоритарной системы, для которого характер­но механическое сочетание мажоритарного и пропор­ционального принципов представительства¹⁵. Очевидно, что здесь можно приводить много аргументов "за" и "против". Однако надо учитывать, что реальное про­странство выбора решений было в тот момент весьма ограниченным.

Исходя из опыта некоторых запад­ных демократий (прежде всего США и Великобрита­нии), ряд отечественных политиков и экспертов полагали, что необходимо стимулировать, развитие россий­ской многопартийности в сторону формирования двух­партийной системы.

Судя по всему, для многих из них подобные пред­ставления до сих пор не утратили своей привлекатель­ности. Во всяком случае показательно, что на прохо­дившем в феврале 1998 г. первом Всероссийском конг­рессе политологов президент Российской политической ассоциации М. В. Ильин в своем вступительном слове сетовал на то, что, хотя политическое развитие в стра­не несколько раз, по его мнению, приближалось к формированию двухпартийной политической системы, политики самой разной ориентации объединялись в своем стремлении воспрепятствовать этому позитивному про­цессу. При этом, очевидно, имелись в виду зародив­шиеся еще в недрах КПСС иллюзии о том, что путем административных ухищрений можно создать некий аналог двухпартийного центра, способного удержать центробежные тенденции в рамках компартии. Затем, в конце 1995 г. эти идеи причудливо трансформирова­лись в попытках уже новой российской "партии влас­ти" создать "сверху" два крупных право- и левоцентристских избирательных блока, призванных, по идее их создателей, оттянуть голоса избирателей от ради­кально ориентированных политических группировок.

Есть все основания считать, что новая избиратель­ная система способствовала снижению темпов радикализации политических отношений и прежде всего за счет уменьшения активности внепарламентской оппо­зиции. В частности, участие в выборах КПРФ и после­дующая деятельность фракции коммунистов в Государ­ственной Думе заметно переориентировали коммуни­стическую оппозицию на отработку легитимных методов борьбы за власть и придали основной структуре комму­нистического движения некоторый социал-демократичес­кий оттенок. Коммунистам и аграриям не удалось стать главными выразителями оппозиционных настроений. За­метная часть оппозиционно настроенного электората проголосовала также и за целый ряд иных партий и дви­жений — от ЛДПР до "Женщин России". Все это, бе­зусловно, стало фактором, сдерживающим поляриза­цию в обществе. Хотя, конечно, общая тенденция к рас­колу проявилась в результатах выборов 1993 г. уже дос­таточно явно. Главным индикатором этой тенденции стал неожиданный для многих наблюдателей "провал" поли­тического центра (прежде всего речь идет о поражении на выборах влиятельного "Гражданского союза", а так­же ряда других объединений центристской ориентации).

В качестве другого серьезного аргумента против введения в тот период избирательной системы с эле­ментом пропорционального представительства обычно приводились рассуждения о верхушечном характере партий, отсутствии у них реальной социальной базы, их неспособности адекватно отражать структуру соци­альных интересов и т. п.

Все это, разумеется, верно. Да и откуда могла взяться прочная социальная база у тогдашних партий в условиях неизбежной после распада старой социальной системы атомизации общественной жизни и корпоративизации социальных интересов? В ситуации слома старых социальных связей и структур, коренных изменений в общественных и политических отношениях, формирования новых социальных слоев и групп основ­ными субъектами борьбы за собственность и власть с неизбежностью стали могущественные группы давле­ния, отражавшие корпоративные позиции и притяза­ния крупных экономических групп интересов (работни­ков ТЭК, АПК, ВПК и т. д.), а также региональных политических элит, в значительной степени состояв­ших из представителей бывшей коммунистической но­менклатуры.

Процессы корпоративизации общественно-полити­ческой жизни приобрели к концу 1993 г. такие масшта­бы, что грозили полностью перекрыть возможности для сколько-нибудь нормального формирования как струк­тур гражданского общества, так и новых государствен­ных институтов. Нужны были срочные и экстраорди­нарные меры, направленные на ограничение подобных корпоративистских тенденций. И это был еще один ве­сомый аргумент в пользу повышения роли партий и иных политических объединений в политическом процессе.

Дело в том, что именно партии (политические объединения в целом), в отличие от других объедине­ний граждан на базе тех или иных групповых интере­сов, по природе своей предназначены не просто для выражения этих групповых интересов (в таком случае они ничем не отличались бы от объединений корпора­тивного характера), а для выявления в различных груп­повых, корпоративных интересах общезначимого на­чала, для учета политического смысла частных инте­ресов, их перевода на общегосударственный уровень. Только поэтому партии и могут претендовать на участие в формировании и осуществлении государственной власти. В свою очередь само участие политических партий в парламентской деятельности, являющейся для них школой выражения того общезначимого начала в различных групповых интересах, которое может быть положено в основу общегосударственной политики и законодательства, вынуждает их "прививать" корпоративистски ориентированным слоям и группам населе­ния основы политической культуры, нормы и правила цивилизованной политической жизни. Таким образом, политические партии и движения, получившие в де­кабре 1993 г. мощный импульс для своего развития, могли бы взять на себя роль локомотива, вытягиваю­щего российское общество из примитивного состояния корпоративизма к нормальному гражданскому обществу и удерживающего представительную власть от опасности трансформации в неразвитую конструкцию сословно-корпоративного представительства.

Кроме того, целесообразность введения избирательной системы со значительным элементом пропорционального представительства нередко обосновывалась опасениями, что без определяющего влияния на изби­рательный процесс политических партий и движений можно получить депутатский корпус, состоящий глав­ным образом из представителей номенклатурно-хозяйственного актива и околомафиозных структур. Здесь уместно вспомнить слова такого авторитетного специ­алиста, как М. Дюверже, о том, что "режим без партий обеспечивает увековечивание руководящих элит, сфор­мированных по праву рождения, богатства или долж­ности" и что "человеку из народа чрезвычайно сложно пробиться в эту закрытую касту без поддержки партий, стремящихся растить собственные элиты"¹⁶. Вскоре спра­ведливость этих опасений достаточно наглядно подтвер­дилась в ходе выборов в органы представительной вла­сти субъектов Российской Федерации, проводившихся главным образом по мажоритарной системе при сла­бом участии политических объединений. В результате, по данным на начало 1995 г., почти 30% депутатского корпуса в регионах составили представители исполнительной власти (в том числе 22% — это главы админи­страций и их заместители) и 23,5% — руководители промышленных и сельскохозяйственных предприятий. А по данным за 1996 г. картина получилась следующая: 20—25% избранных в этот период депутатов законода­тельных (представительных) органов власти субъектов Федерации составили представители акционерных об­ществ и банков; 25—30% — муниципальных предприя­тий, столько же — представители сферы народного образования и здравоохранения, средств массовой ин­формации, правоохранительных органов, до 10% яв­лялись депутатами предыдущего созыва и лишь 5—10% были представителями общественных объединений, а также военнослужащих, временно неработающих и пенсионеров.

Исходя из этих соображений можно признать, что введение пропорционально-мажоритарной избиратель­ной системы со значительной долей партийного пред­ставительства в парламенте в принципе отвечало глав­ным императивам того времени — острой потребности в стабилизации общественно-политической ситуации, а также необходимости преодолеть сползание формиру­ющегося гражданского общества в неразвитое корпора­тивное состояние и не дать узурпировать власть номенклатурно-мафиозным структурам. Гораздо более уязви­мо для критики то обстоятельство, что партии и дви­жения получили явно завышенную (по сравнению с их реальным политическим весом) долю мест в парламенте. Эта проблема сейчас активно дискутируется. Здесь же хотелось бы обратить внимание на то, что ставшие очевидными в последнее вре­мя негативные последствия предоставления партиям и движениям завышенной доли мест в парламенте не были бы настолько ощутимы, если бы законодатель своевре­менно предпринял шаги по закреплению их надлежа­щего правового статуса, подгоняющего партии и дви­жения под жесткие правовые стандарты. Введение но­вой избирательной системы необходимо было дополнить новым законодательством, определяющим понятия "по­литическая партия" и "общественно-политическое дви­жение", очерчивающим условия и формы их участия в выборах и подчиняющим процессы их создания и дея­тельности целям правового демократического развития общества и государства. Это, однако, не было вовремя сделано.

Между тем открывавшееся перед партиями и дви­жениями политическое пространство почти не было организовано и упорядочено правом. Принятый в 1990 г. союзный Закон "Об общественных объединениях" уже не отвечал формирующимся новым социально-полити­ческим реалиям. Закон был нацелен прежде всего, на стимулирование зарождающейся многопартийности. Отсюда весьма расплывчатая дефиниция политической партии, облегченный, преимущественно заявительный, характер регистрации уставов партий, нечеткая рег­ламентация их финансовой, производственной и хозяй­ственной деятельности, самое общее определение форм их участия в избирательном процессе и т. д.

В этом Законе политические партии определялись как объединения, выражающие политическую волю своих членов и ставящие основными задачами участие в формировании органов государственной власти и уп­равления, а также осуществление власти через своих представителей, избранных в Советы народных депу­татов (ч. 1 ст. 16). Однако это определение политичес­кой партии, фиксирующее в качестве основного при­знака партии ее участие в формировании и осуществлении государственной власти и, следовательно, впол­не соответствующее принятым международным стан­дартам, носило декларативный характер. Дело в том, что согласно данному Закону все общественные объе­динения были наделены правом "участвовать в форми­ровании органов государственной власти и управления" (ч. 1 ст. 15), и то обстоятельство, что применительно к партиям было особо оговорено их "право выдвигать кандидатов в народные депутаты в том числе единым списком" (ч. 1 ст. 16), не определяло специфику право­вого статуса партий в этом вопросе, поскольку не было подкреплено соответствующим избирательным законо­дательством. Специфические требования Закона к по­литическим партиям и массовым общественным движе­ниям, преследующим политические цели, выражались лишь в запрете государственного финансирования их деятельности, за исключением случаев финансирова­ния избирательных кампаний (ч. 5 ст. 5 Закона), а так­же в необходимости фиксированного индивидуального членства для политических партий (ч. 7 ст. 16), наличии не менее пяти тысяч членов для получения партиями общесоюзного (а с 1991 г. — общероссийского) статуса (ч. 2 ст. 6), запрете на членство в партиях для иност­ранцев и лиц без гражданства (ч. 1 ст. 9) и наличии у партий программных документов, публикуемых для всеобщего сведения (ч. 2 ст. 16). Кроме того, на полити­ческие объединения распространялся Указ Президен­та РСФСР от 20 июля 1991 г. "О прекращении деятель­ности организационных структур политических партий и массовых общественных движений в государственных органах, учреждениях и организациях РСФСР".

Тот небольшой набор требований к политическим партиям, который содержался в союзном Законе "Об общественных объединениях" (наличие фиксированно­го членства и численность не менее 5 тыс. членов для общефедеральной партии, запрет на коллективное членство и. на членство в партиях иностранцев и лиц без гражданства, а также обнародование партией своих программных документов), носил чисто номинальный характер, поскольку к выборам наряду с партиями были допущены и политические движения, на которые эти требования не распространялись. Таким образом, сло­жилась ситуация, когда право участия в выборах, пре­доставленное политическим объединениям граждан, не было скоординировано не только соответствующими значению этого права обязанностями, но и вообще ни­какими дополнительными обязанностями со стороны субъектов данного права перед обществом и государством (за исключением разве что лишь запрета на создание и деятельность оргструктур политических объединений на предприятиях, в учреждениях и организациях).

Это означало, что в законодательстве отсутствова­ли работающие критерии и процедуры определения и подтверждения политического характера субъектов из­бирательного процесса. В такой ситуации некоторым спе­циалистам казалось заманчивым решить проблему про­стым бюрократическим образом — предоставить право решить вопрос о политическом характере претендентов на участие в выборах, например, как предлагалось, суду по представлению Центральной избирательной комис­сии¹⁷. С подобной позицией трудно согласиться.

Как известно, политическими партиями считаются организации, борющиеся за власть. В условиях демок­ратии эта борьба протекает в цивилизованных формах избирательного процесса. Тесная связь с институтом вы­боров, постоянное участие в избирательных кампани­ях и являются основными конституирующими призна­ками политической партии. Политические партии — это общественные объединения, главной уставной целью ко­торых является борьба за власть путем участия в выбо­рах. Поэтому невозможно определить политический ха­рактер каких-либо общественных объединений до того, как они реализуют свой политический потенциал на выборах (нельзя же всерьез полагаться на те декларации политических целей, которые они записывают в своих уставах). И было бы неверным, особенно в нашей си­туации, где политические отношения еще не отдели­лись от неполитических, отдавать на усмотрение Цен­тральной избирательной комиссии, Министерства юс­тиции или даже суда решение вопроса о политичес­ком характере общественных объединений и, следо­вательно, об их праве участия в выборах. При отсут­ствии четких, эмпирически верифицируемых крите­риев того, что именно является политическим, здесь неизбежны субъективизм, злоупотребления и разного рода недоразумения.

Думается, что если бы Федеральный закон «О политических партиях» существовал бы в тот период времени, то удалось бы разрешить многие противоречия и снять неясность в вопросе о политическом характере каких-либо общественных объединений.

Дело в том, что априори, ори­ентируясь лишь на само название партии, нельзя было оп­ределить, является ли, например, созданная в тот период вреиени, Партия пенсионеров корпоративным объединением, нацеленным на решение специфических проблем опре­деленного социального слоя, или это объединение пен­сионеров как граждан, сумевшее придать, своим специ­фическим интересам общегражданский смысл и поли­тическое значение. Невозможно было четко сформулировать критерии, способные помочь какой-либо го­сударственной инстанции каждый раз безошибочно оп­ределить эту неуловимую грань между политическим и неполитическим. Единственная инстанция, которую мож­но было признать здесь достаточно компетентной, — это само общество в лице своего электората.