ref-18589 (Исполнительная власть субъектов РФ (на примере Оренбургской области)), страница 3

По порядку решения вопросов органы исполнительной власти делятся на единоначальные и коллегиальные. Преобладает первый тип органов, а коллегиальных сейчас немного. Необходимо отметить, что единоначалие очень часто сочетается с совещательной коллегиальностью.

В зависимости от того, из какого бюджета финансируются органы (а это совпадает с их подчиненностью), можно различать федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации.

Федеральные делятся на две группы: центральные и территориальные. Центральные органы обладают полномочиями на всей территории России, а территориальные федеральные органы – только на части ее территории.

Органы специальной компетенции субъекта Федерации подчиняются только его правительству или находятся в двойном подчинении, то есть подчиняются еще и соответствующим центральным федеральным органам. Субъекты Федерации вправе создавать свои местные (территориальные) органы исполнительной власти. Деятельность этих органов направляется, координируется и контролируется назначаемыми Губернатором области государственными служащими.

Названными выше критериями не исчерпываются возможности группировок органов исполнительной власти. Среди них можно различать низовые, непосредственно работающие с населением, и вышестоящие. Органы могут быть постоянными и временными, традиционными и нетрадиционными (оригинальными), сложными по структуре и простыми и так далее.

1. Федеральные органы исполнительной власти.

1. Общефедеральные (центральные) органы:

а) орган общей компетенции – Правительство Российской Федерации;

б) центральные федеральные органы специальной компетенции.

2. Территориальные федеральные органы общей компетенции:

а) межрегиональные (командование военного округа, например);

б) региональные (областные военные комиссариаты, налоговые инспекции и другие);

в) местные (районные военкоматы, налоговые инспекции и другие).

1. Государственные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

1). Центральные (республиканские, краевые, областные, окружные, городов федерального значения) органы:

а) общей компетенции – глава исполнительной власти (президент, губернатор, мэр, глава администрации, глава республики), Правительство субъекта Федерации;

б) республиканские, краевые, областные, окружные, городов федерального значения органы специальной компетенции.

2). Территориальные органы исполнительной власти субъектов Федерации:

а) общей компетенции;

б) специальной компетенции;

в) местные органы.

В настоящее время в России существует несколько организационно-правовых форм центральных органов федеральной исполнительной власти:

• министерство Российской Федерации;

• государственный комитет Российской Федерации, федеральная служба, федеральная комиссия, российское агентство, федеральные надзоры.

Как правило, центральные органы наделены специальной компетенцией и являются отраслевыми или межотраслевыми (функциональными). Они подчинены непосредственно Правительству (некоторые подчинены непосредственно Президенту) и действуют на основании законов, актов Президента и Правительства. Правовой основой их деятельности служат также специальные положения.

Положения о каждом из центральных органов утверждаются Президентом или Правительством. Последнее устанавливает предельную численность работников центральных аппаратов министерств и других центральных органов исполнительной власти, размеры ассигнований из бюджета на их содержание. В случае необходимости Правительство вправе делегировать им решение отдельных вопросов. Оно назначает и освобождает от должности заместителей руководителей центральных органов, членов их коллегий, комитетов, осуществляет контроль за их деятельностью и вправе отменять акты всех подведомственных ему органов.

Как правило, каждый центральный орган федеральной исполнительной власти возглавляет определенное ведомство, выполняет функции его центра, штаба, обеспечивает выполнение всех подведомственных и наряду с ними экономико-экологических, социальных задач, состоящих перед ведомством. Обычно центральный орган построен по такой схеме:

• руководство (руководитель, его заместители, коллегия, комитет, ведомственные научные и иные советы);

• производственные структурные подразделения, которые руководят службами, непосредственно выполняющими те задачи, ради которых ведомство и создано;

• штабные подразделения, занимающиеся внутриорганизационной деятельностью в рамках ведомства (управления бухгалтерского учета, кадров и другие).

Федеральные административные ведомства могут быть общефедеральными и совместными. Общефедеральные представлены отраслями и сферами деятельности, которые полностью находятся в ведении федеральных органов (министерства обороны, путей сообщения, государственный таможенный комитет и другие). Центральные органы общефедеральных ведомств руководят подведомственными отраслями, сферами управления как непосредственно, так и через территориальные федеральные органы, которые подчинены только по вертикали своим ведомственным центрам и содержатся за счет федерального бюджета. Иными словами, в системе общефедерального ведомства все органы являются федеральными.

Совместные федеральные ведомства созданы для упорядочения деятельности, которая является предметом совместного ведения Федерации и ее субъектов. Центральные органы совместных ведомств руководят подведомственными отраслями частично непосредственно, а в основном через республиканские, областные, краевые, городов федерального значения (Москва и Санкт-Петербург) органы. А республиканские, краевые, областные, окружные, городские органы находятся в двойном подчинении: подчинены «по вертикали» центральному органу Федеральной исполнительной власти, а «по горизонтали» - совету Министров республики или соответствующей администрации. Горизонтальное подчинение является линейным, вертикальное – функциональным.

Деятельность территориальных федеральных органов может осуществляться на территории нескольких субъектов Федерации (в пределах пограничного, таможенного, военного округа, например), или на территории одного субъекта Федерации или в рамках одного муниципального образования (города, района). Иными словами, они могут быть межрегиональными, региональными и местными.

Территориальные федеральные органы входят в систему органов исполнительной власти Российской Федерации и осуществляют свою деятельность под руководством соответствующих центральных органов федеральной исполнительной власти и во взаимодействии с органами исполнительной власти соответствующих субъектов Федерации.

Территориальные органы действуют на основе федеральных правовых актов, руководствуются в своей деятельности правами и актами органов государственной власти субъектов Федерации, принятыми в пределах их компетенции.

Создание, реорганизация и ликвидация территориальных органов производится соответствующим центральным федеральным органом федеральной исполнительной власти самостоятельно или по согласованию с администрациями субъектов Федерации.

Назначение на должность и освобождение от должности руководителей территориальных органов производится соответствующим органом федеральной исполнительной власти, в ряде случаев по согласованию с главами администраций республик, краев, областей, автономных округов, городов федерального значения (Москвы и Санкт-Петербурга), кроме случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Численность аппарата, структура, штаты и фонд оплаты труда территориальных органов определяются с учетом особенностей региона по согласованию соответствующих ведомств Российской Федерации с органами исполнительной власти субъектов Федерации.

Финансирование деятельности органов осуществляется, как правило, за счет средств бюджета Российской Федерации.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации оказывают необходимую помощь территориальным органам в выделении им помещений и создании необходимых условий для их работы и социального развития.

Основные задачи и функции территориальных органов определяются исходя из задач и функций соответствующих ведомств Федерации с учетом конкретных особенностей регионов, в которых они осуществляют свою деятельность.

Территориальные органы в частности:

• принимают участие в соответствии с профилем их деятельности в выработке мер и способов государственного регулирования социально-экономического развития субъектов Федерации, в анализе межрегиональных программ, разработке вариантов межрегиональной кооперации и подготовке других вопросов, входящих в компетенцию соответствующих ведомств;

• систематически информируют ведомства Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Федерации о проводимой ими работе в регионах.

Территориальные органы имеют право:

а) представлять соответствующие ведомства Федерации в их отношениях с органами исполнительной власти субъектов Федерации;

б) запрашивать и получать:

1. от соответствующих органов исполнительной власти необходимую для осуществления своей деятельности информацию;

2. от предприятий, организаций и учреждений независимо от форм собственности – сведения, необходимые для выполнения возложенных на них задач;

3. от органов статистики – информационно-аналитические материалы, экономико-статистические данные;

в) участвовать в работе соответствующих центральных органов исполнительной власти;

г) вносить предложения соответствующим центральным органам федеральной исполнительной власти и органам власти субъектов Российской Федерации.

IV. Исполнительная власть субъектов Российской Федерации (на примере Оренбургской области).

В соответствии со статьей 77 Конституции система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается или «самостоятельно» в соответствии с основами конституционного строя России и Федеральным законом «Об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (1999 г.). Субъекты Федерации обязаны учитывать республиканскую форму правления (ст.1 Конституции), единство системы государственной власти (п.3 ст.5), осуществление государственной власти органами государственной власти (п.2 ст.11), разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации (п.3 ст.11), разделение государственной власти и самостоятельность ее органов (ст.10), а также то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст.12), а в пределах ведения Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Федерации и субъектов Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в России.

К общим принципам организации исполнительных органов государственной власти могут быть отнесены обязательное вхождение главы территории (глава республики, области, края) в систему исполнительной власти; обязательное наличие органа общей компетенции субъекта Федерации; подотчетность органов исполнительной власти законодательному и представительному органам по вопросам исполнения законов субъекта Федерации; организационно-правовая самостоятельность местных органов исполнительной власти общей компетенции и другие.

Самостоятельность субъектов Российской Федерации в установлении своей системы исполнительной власти проявляется в том, что они:

1. осуществляют собственное правовое регулирование организации и деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

2. устанавливают виды органов исполнительной власти, их наименование и правовое положение в системе государственной власти субъекта Российской Федерации;

3. определяют территориальные пределы осуществления государственной исполнительной власти;

4. определяют структуру органов исполнительной власти и подчиненность между различными органами;

5. распространяют функции и компетенцию исполнительной власти субъекта Российской Федерации между различными видами органов.

Системы исполнительной власти в субъектах Федерации достаточно разнообразны, как по видам органов, так и по структурно-функциональным взаимосвязям между ними. Большинство конституций и уставов Федерации не дают полного представления о действующих на их территориях системах исполнительной власти, уделяя внимание лишь отдельным элементам – статусу высшего должностного лица или полномочиям органа общей компетенции. Иногда вопросы о системе пытаются решить, используя категорию структуры исполнительной власти – например, закон Республики Карелия «О структуре исполнительной власти Республики Карелия», или категорию схемы управления краем, областью - глава 23 Устава Томской области называется «схема исполнительной власти Томской области».

Под системой исполнительной власти субъекта Федерации понимается совокупность органов субъекта Федерации, осуществляющих государственную исполнительную власть, их соподчиненность, средства их взаимодействия с иными органами государственной власти и органами местного самоуправления.

В единую систему исполнительной власти субъекта Российской Федерации включаются:

а) глава исполнительной власти субъекта Федерации – президент республики, глава администрации, губернатор итд;

б) исполнительный орган государственной власти общей компетенции – правительство или администрация;

в) исполнительные органы государственной власти специальной компетенции (отраслевые и межотраслевые);

г) территориальные органы государственной исполнительной власти общей компетенции, действующие в границах административно-территориальных образований (городов и районов республиканского или областного подчинения итд) или на территории административных (управленческих округов);

д) территориальные органы государственной исполнительной власти специальной компетенции, являющиеся структурными подразделениями органов общей компетенции или отраслевых (межотраслевых) органов субъекта Федерации.

Приведенный перечень является собирательным, обобщающим все возможные варианты. Система исполнительной власти конкретного субъекта Федерации устанавливается им самостоятельно в конституции, уставе и законах о системе органов государственной власти, закрепляющих структуру исполнительных органов.

Так, например, согласно п.2 ст.1 Областного закона Свердловской области «О Правительстве Свердловской области», Правительство Свердловской области, областные и территориальные исполнительные органы государственной власти области образуют единую систему исполнительной власти, возглавляемую губернатором Свердловской области.¹ В соответствии со ст.3 Закона Ставропольского края «О системе органов государственной власти Ставропольского края», администрация края, ее отделы, управления, комитеты, территориальные и другие создаваемые ею органы образуют единую систему органов исполнительной власти края.

На территории каждого субъекта Федерации помимо собственной единой системы органов исполнительной власти действует система территориальных федеральных органов. Между этими видами систем существует организационно-управленческое и функционально-правовое взаимодействие, выражающееся в том, что, во-первых, многие территориальные органы действуют по вопросам совместного ведения и находятся в совместном (двойном) подчинении федерального органа и органа исполнительной власти субъекта Федерации; во-вторых, некоторые исполнительные органы специальной компетенции субъектов Федерации наделяются правами и функциями территориальных органов, но при этом структурными подразделениями республиканской или областной администрации; в третьих, территориальным федеральным органам органами исполнительной власти субъектов Федерации могут быть делегированы отдельные полномочия, связанные с их административной деятельностью.

В большинстве республик во главе исполнительной власти стоит президент, в Карелии – Председатель Правительства, всенародно избираемый и единоначально руководящий органами исполнительной власти, а в Республике Дагестан – Государственный Совет, являющийся коллегиальным органом и формируемый Конституционным Собранием Республики Дагестан.