140829 (Социальное обеспечение в России), страница 6

Экономические сложности можно рассматривать как своего рода вызов системе социальной защиты населения. Социальная политика советского периода характеризовалась гарантированной занятостью и заработной платой, всеобщим субсидированием жизненно важных товаров и услуг, таких как продовольствие и жилье, и государственными пенсиями. Социальные пособия были адресованы только тем семьям и отдельно проживающим гражданам, чьи особые потребности нельзя было обеспечить за счет всеобщей занятости (например, инвалидам). Экономические реформы переходного периода, ликвидировав гарантии занятости и стабильной оплаты труда, изменили саму основу российской социальной политики. Кроме того, был отменен контроль за ценами на основные товары и услуги.

В условиях рыночной экономики одним из основных способов решения двойственной проблемы бедности и неравенства является социальная поддержка - помощь, направленная на рост доходов беднейших и наиболее уязвимых членов общества. Унаследованная Российской Федерацией советская система социальной защиты имела ограниченные возможности для смягчения бедности, порожденной рыночной экономикой. В условиях роста неравенства пособия универсального характера стали крайне неэффективными с точки зрения интересов беднейших слоев населения. Кроме того, по мере падения реальных доходов населения и роста безработицы изменилась структура бедности. Многие из "новых бедных", например работающие бедные семьи, не входили ни в одну из традиционных социально уязвимых категорий, имеющих право на социальную помощь.

Несмотря на изменения экономической политики и новые социальные реалии, российское правительство так и не провело радикальную реформу социальной защиты населения и не адаптировало рыночно ориентированную модель предоставления социальных пособий. Хотя существенные шаги по усилению адресности все-таки были сделаны, изменения в социальной политике происходили намного медленнее, чем в восточноевропейских странах, также осуществлявших переход к рыночной экономике.

К концу 1990-х гг. многие ученые и политики пришли к выводу, что система социальной поддержки населения неадекватна существующим потребностям. Одним из ключевых вопросов стала адресность затрат на социальные нужды. Адресное предоставление пособий - такая практика, при которой ресурсы системы социальной защиты направляются исключительно бедным и недоступны для обеспеченных граждан, - принципиально важно для России с ее ограниченными финансовыми возможностями помощи нуждающимся. Хотя российское правительство и предприняло ряд шагов в этом направлении, социальные пособия и вся система затрат на социальные нужны до сих пор недостаточно нацелены на помощь бедным. В числе других проблем низкий уровень социального обслуживания, слабый менеджмент и неравномерность в предоставлении социальной помощи по регионам страны. Хотя каждое предложение по реформе социальной защиты населения имеет свою специфику, все они в целом направлены на усиление адресности и улучшение качества обслуживания.

Большинство исследований и дискуссий по вопросам социальной защиты рассматривали главным образом общенациональные проблемы. Сравнительно небольшое внимание уделялось роли местного самоуправления в предоставлении социальных пособий и услуг, тогда как муниципалитеты играют существенную роль в финансировании социальных программам и управлении ими. Любая планируемая реформа социальной защиты независимо от того, касается ли она вопросов общенационального или местного уровня, должна учитывать существующую структуру оказания помощи на местах. Изучение местного опыта социального обслуживания помогает представить сущность необходимых для проведения реформы мер и дает информацию о том, какими возможностями для их реализации располагают муниципалитеты.

5.1. Бедность в России.¹

Экономические и политические реформы 1990-х гг. затронули все слои общества и привнесли кардинальные изменения в систему формирования доходов и потребления российских семей. Начало экономических реформ было связано с масштабным ростом цен, обесценением и потерей сбережений, возникновением безработицы в открытой и скрытой формах. Широкое распространение получили задолженности по выплате заработной платы, пенсий, пособий по безработице и детских пособий. Огромная потенциальная безработица, которая могла бы охватить треть населения в трудоспособном возрасте, была замещена сравнительно умеренной официальной безработицей в сочетании с падением реального уровня заработной платы. Поэтому падение реальных доходов населения и рост их дифференциации - две основные тенденции в изменении уровня жизни в России за последние десять лет. Эти тенденции развиваются на фоне сокращения благ и услуг, в прошлом предоставлявшихся бесплатно или почти бесплатно. Это относится к здравоохранению, образованию, жилищно-коммунальному хозяйству и общественному транспорту.

Официальный показатель уровня бедности в России - это доля населения с доходами ниже прожиточного минимума. Данные Госкомстата России по бедности представлены в таблице 5.1. Она дает оценки доли бедных по трем параметрам материальных возможностей домохозяйства:

по показателю средних за год денежных доходов домохозяйства, оцененных по смоделированному ряду распределения по доходам;

по показателю средних за год денежных доходов домохозяйства, оцененных на основании взвешенных данных (с учетом смещения выборки) обследования бюджетов домашних хозяйств о потребительских расходах;

по показателю средних за год располагаемых ресурсов домашних хозяйств, оцененных на основании взвешенных данных бюджетной статистики.

Начиная с 1997 г. для оценки материальных возможностей домохозяйств Госкомстат России начал использовать показатель текущих располагаемых ресурсов. Он включает сумму валовых доходов домохозяйства, привлеченных для текущего потребления ранее накопленных средств и ссуд, кредитов, а также натуральных поступлений продуктов питания и предоставленных в натуральном выражении дотаций и льгот. Учет этих видов поступлений в бюджете домохозяйства несколько снижает долю бедных домохозяйств по сравнению с уровнем бедности при учете только текущих доходов. Так, в 3 квартале 1999 г. это снижение составило в среднем 16 процентных пунктов: с 58,8 до 49,5%.

Альтернативные источники информации о бедности - Всероссийский мониторинг экономического положения и здоровья семей (RLMS) и обследования Института социально-экономических проблем народонаселения Российской Академии наук, также представленные в таблице 5.1. Они показывают, что, хотя существенное падение доходов населения в ходе реформ в России признано всеми политиками и учеными, количественные оценки бедности значительно различаются.

Увеличение экономического неравенства иллюстрируется ростом коэффициента Джини, который в 1991 г. составлял 0,26, достиг пикового значения 0,41 в 1994 г., а затем несколько снизился - до 0,38 в 1998 г.² По данным Госкомстата России, реальная официально выплачиваемая работникам заработная плата в 1999 г. составила 33% от уровня 1990 г. Если в 1992 г. уровень неравенства доходов, измеряемый как соотношение доходов 10% населения с самыми высокими и низкими доходами, составил 8,0, то в первом полугодии 1999 г. он был равен 14,7.¹

Таблица 5.1. Доля населения с доходами ниже прожиточного минимума (%, в среднем за месяц): сравнение по разным источникам

Исследование социально-демографических особенностей опровергает расхожие суждения о том, кто является бедным в России. Несмотря на распространенное мнение о повышенном риске бедности для пенсионеров, по данным бюджетной статистики, наблюдается обратная связь между степенью распространения бедности и возрастом. Самый высокий уровень бедности наблюдается у младших трудоспособных возрастов, он практически в два раза выше, чем у лиц пенсионного возраста. В наибольшей степени подвержены бедности полные семьи с 3 и более детьми и неполные семьи. Очевиден также факт наличия тесной связи между бедностью и числом иждивенцев.

Несмотря на то, что в целом для пенсионеров риск бедности не является критическим, для одиноко проживающих пенсионеров в возрасте старше 65 лет существует повышенная вероятность попадания в число бедных. Особенно ярко это проявляется в крупных городах, где межсемейная солидарность несколько ослаблена. Однако в условиях переходного периода сформировался значительный слой "новых бедных" - домохозяйств с низким уровнем дохода, которые не принадлежат ни к какой традиционной социально уязвимой категории, в частности, работающие бедные с низким уровнем заработной платы.

Различия в масштабах распространения бедности в городе и на селе очень значительны. В целом жители городов в меньшей степени подвержены бедности. Несмотря на то, что переход от доходного измерителя материальных возможностей домохозяйств к располагаемым ресурсам несколько сглаживает имеющиеся различия, более высокая степень концентрации бедных продолжает сохраняться в сельской местности. Данные RLMS также подтверждают меньшую распространенность бедности в городах. При этом в городе выше вероятность мобильности, т.е. перехода из состояния бедности в состояние небедности, и ниже вероятность длительной, застойной бедности.²

Уровень дифференциации в городе выше, чем на селе. В то же время уровень жизни дифференцирован и внутри городских поселений, в зависимости от типа городов. Лучше всего обстоят дела в крупнейших городах (с населением более 1 млн человек). В малых городах уровень дифференциации ниже, однако, бедность имеет не только значительные масштабы распространения, но и характеризуется самыми низкими параметрами текущего потребления наиболее насущных материальных благ, прежде всего продуктов питания. В отличие от крупных региональных центров жители малых городов имеют крайне ограниченные возможности найти не только приработок, но и основное рабочее место, обеспеченное реальной, выплачиваемой зарплатой. В то же время они не имеют достаточно больших приусадебных хозяйств, которые могли бы обеспечивать их семьи продуктами питания, а многие живут достаточно далеко от своих земельных участков.

5.2. Адресное предоставление социальной помощи

Одна из важнейших задач реформы социальной защиты в России - замещение масштабного субсидирования поставщиков услуг адресной помощью бедным. Рассмотрим основные этапы развития социальной защиты в переходный период, уделяя особое внимание вопросам адресности. Основные виды социальной поддержки представлены в таблице 5.2. Потребность в переходе к адресной помощи особенно остро проявилась в жилищном секторе, который необходимо было перевести на рыночные рельсы. Начавшаяся в 1992 г. перестройка системы финансирования оплаты жилья и коммунальных услуг предусматривала повышение платы за жилье и коммунальные услуги в муниципальном секторе, который представляет собой большую часть жилого фонда страны, особенно в городах.