18484-1 (Конфликт между национальными меньшинствами и русским населением г. Москва.), страница 2

Разброс оценок упомянутых документов, высказанных электронными СМИ, оказался весьма велик. Мнения варьировали от безоговорочной «поддержки и одобрения» принятых мер (политический блок канала ТВЦ) до осуждения их как антиконституционных (радио «Эхо Москвы»). Правозащитные организации и вовсе обвинили столичные власти в расизме и разжигании национальной нетерпимости. Такой точки зрения, в частности, придерживается лидер московского отделения международной организации «Human Rights Watch» Л.Алексеева. И чтобы разобраться, какой потенциал этноконфликтности несут в себе Особые правила, необходимо рассмотреть, во-первых, их правовую базу, а затем отдельно, – практическую реализацию.

Ограничимся здесь общеправовым комментарием и оценками принятых городскими властями документов. Прежде всего отметим, что они коснулись всего двух категорий немосквичей: а) тех, кто прибыл в город после 1 января 1999 г. и официально зарегистрировался (таковых с начала нынешнего года, по официальным данным, в Москве насчитывалось порядка 120 тыс.); б) «нелегалов». Число последних учету не поддается, но косвенно о масштабе нелегальной миграции свидетельствует следующая информация ГУВД столицы: за первые восемь месяцев 1999 г. к административной ответственности за нарушение правил регистрации привлекалось более 1,3 млн. чел.

Первым было предложено в трехдневный срок пройти указанную процедуру повторно, а вторым – немедленно сделать это под угрозой выдворения из Москвы. По предварительной прикидке представителей правоохранительных органов, под действие правил Особого порядка в части «депортация» могли попасть не менее 40 тыс. человек. Далее, были ужесточены правила для вновь приезжающих – при обращении за регистрацией их обязали внятно изложить ОВД мотивы и цели своего визита в столицу. Естественно, такая формулировка предполагала возможность отказа в регистрации.

Итак, если правовая сторона московского режима безопасности вызывает ряд вопросов и нареканий, то практическая – полное недоумение.

Прежде всего, стоит отметить, что установленный властями порядок имел скорее декларативный, а не функциональный характер. Это подтвердила официальная информация паспортного управления ГУВД г.Москвы. Согласно его данным, на 21 сентября 1999 г. – день, когда истек срок перерегистрации, эту процедуру прошли 85,4 тыс. чел.; еще 14,8 тыс. чел. зарегистрировались впервые; а 19,8 тыс. чел., не сумевшим внятно объяснить характер своей деятельности и указать адрес проживания, в регистрации было отказано. В эту категорию попала часть рыночных торговцев с Кавказа, однако «досталось» и строителям с Украины и из Средней Азии, а также наводнившим столицу украинским и молдавским проституткам. Одновременно по оперативным данным было установлено, что от регистрации уклонилось не менее 50 тыс. чел. [Известия, 1999, 23 сент.]!

Укажем и на еще одну существенную деталь: в распоряжениях Мэрии касательно депортации лиц, не прошедших регистрацию, не был прописан ее механизм. А это означало, что правоохранительные органы столицы должны были не только думать, как следует поступать с без малого 20 тыс. незарегистрированных личностей, но и самостоятельно изыскивать средства на перемещение нарушителей к месту их постоянного проживания. Впрочем, за подобными, так сказать, процедурными неувязками (которые сами по себе сводили на нет «грандиозные» замыслы Мэрии г.Москвы) скрывалась куда более серьезная проблема – процедурная необеспеченность административных указаний неизбежно подталкивала органы внутренних дел к произволу.

Уместно также вспомнить, что г. Москва – субъект Федерации, чьи власти вправе самостоятельно регулировать обеспечение на своей территории законности и правопорядка, а также осуществлять согласованную миграционную политику. Это явствует из пунктов «О» и «П» ст.1 «Договора о разграничении предметов ведения», заключенного между администрацией города и федеральными властями в августе 1998 г. Иное дело, что регулирование миграционных потоков осуществлялось городскими властями на базе достаточно спорного установления от 30 марта 1999 г., делавшего упор на разрешительном, а не уведомительном характере регистрации приезжих, на что в свое время указал Конституционный Суд РФ.

Сентябрьские же распоряжения московской Мэрии еще больше усилили разрешительный акцент регистрационной практики, а это, действительно, отчасти противоречит конституционным нормам, если речь идет о гражданах России, а не об иностранцах. Именно в этом контексте необоснованный отказ в регистрации и возможная высылка из столицы не имеют ничего общего с законностью. Кроме того, имел место чисто технический просчет: тексты всех упомянутых положений оказались малодоступными рядовым жителям города, не говоря уж о приезжих, а это препятствовало возможности оспорить решение об отказе в регистрации в судебных инстанциях.

В заключение отметим, что правила Особого порядка, не являясь сами по себе шедевром демократического нормотворчества, все же имели право на существование в непростой ситуации, сложившейся после террористических актов. Однако их эффективность требовала выполнения следующих условий: а) четко оговоренных сроков действия; б) уточнения и придания гласности критериев отказа в регистрации.

Теперь остановимся на весьма деликатном аспекте перечисленных распоряжений московских властей, устанавливавших в столице особые правила для приезжих – их этнической подоплеке. Безусловно, они не вводили ограничений по данному признаку, то есть de jure не имели дискриминационного содержания. Так что говорить об их расистском характере было бы, вероятно, вовсе неуместно, если бы не избирательный принцип применения на практике. И дело здесь отнюдь не только в «кавказофобии», охватившей столицу после взрывов жилых домов.

Выборочный подход к приезжим отчасти санкционировал пункт 6.1. Распоряжения №РП-903. Приводим его полностью: «Продолжить мероприятия по выявлению лиц, не имеющих регистрации или с истекшим сроком регистрации в г. Москве, особое внимание уделить представителям, прибывшим с Северного Кавказа и горячих точек России». В сложившейся ситуации подобная формулировка непосредственно «подсказывала» органам внутренних дел, с представителями каких народов России, к слову сказать, обладающими всей полнотой гражданства, им предстояло «работать» в усиленном режиме.

Сценарий, по которому пошло развитие ситуации в столице, подтвердил это в полной мере. СМИ приводили немало фактов административных нарушений при осуществлении мер по регистрации приезжих: волокита, требования представить непредусмотренные обоими положениями документы и справки, необоснованные отказы в перерегистрации и предложения пройти ее поселившимся в городе в прошлые годы, и, наконец, даже несанкционированные должным образом нарушения неприкосновенности жилища.

Вместе с тем, было бы неправильным полностью отрицать дискриминационный характер административных злоупотреблений в Москве именно в отношении кавказских народов. Особенно они коснулись чеченцев. После скандалов с так называемыми чеченскими «авизо» и событий в Буденовске молва и так была склонна обвинять их во всем. Когда же официальные источники информации возложили вину за террористические акты на Каширке и в Печатниках на чеченских террористов, это стало своего рода милицейской ориентировкой для паспортных отделов, занятых регистрацией и перерегистрацией приезжих.

Московскими правозащитными организациями накоплено немало фактов особо жесткого подхода ОВД к чеченцам (необоснованные отказы, поголовная дактилоскопия в обязательном порядке). Да и сами они, в том числе и московские старожилы, быстро почувствовали предвзятость должностных лиц. Таким образом, власти столицы вольно или невольно пошли на поводу «улицы», по сути, оказав поддержку притихшей было неприязни к выходцам из Чечни. Подобная практика быстро перекинулась и на других «лиц кавказской национальности». При осуществлении в Москве мер по поддержанию «особого порядка» у них чаще, чем у других возникали проблемы с перерегистрацией; стала обычной практика предлагать им покинуть столицу «добровольно». Этим предложением воспользовались, решив, видимо, не искушать судьбу, порядка 8 тыс. чел. [Время, 1999, 4 нояб.].

Практиковались и иезуитские формы давления. К примеру, достоянием гласности стал факт, когда человеку, приехавшему в Москву из одного из северокавказских субъектов Федерации на стационарное лечение, был выдан регистрационный талон на срок в 5 дней. При этом еще раз необходимо подчеркнуть, что в упомянутых случаях речь шла не о нежелательных иностранцах, а о гражданах России, в отношении которых de facto осуществлялась дискриминация по национальному признаку.

Даже если подобные инциденты будут впоследствии оспорены в судебном порядке (поводов обвинить столичную администрацию, по-видимому, будет достаточно) и потерпевшие получат компенсацию, межэтническое взаимодействие в городе на долгое время станет более проблемным. Поэтому в актив Особых правил можно занести разве что их побочный результат: в ходе всех мероприятий было выявлено и задержано 565 уголовных преступников, находившихся в розыске [Известия 1999, 22 сент.].

Хуже, однако, то, что начавшийся в отношении выходцев с Северного Кавказа милицейский произвол (неприглядный, но, в общем-то, ситуационно объяснимый) распространился и на те сферы городской жизни, где никогда не было предпосылок для этнических трений. Свой «Особый порядок» стали устанавливать и иные столичные ведомства, принимая решения сомнительного содержания, de facto и de jure нарушавшие права этой части граждан РФ. В частности, в античеченскую кампанию включился Отдел по борьбе с особо опасными видами контрабанды Московской оперативной таможни. В ноябре 1999 г. его сотрудники конфисковали легально ввозимый в столицу тираж первого тома книги «Знаменитые чеченцы» (отпечатан в Бельгии). Написал ее Муса Гешаев, председатель одной из чеченских общественных организаций Москвы – «Лиги вайнахских народов», которая вполне открыто разместилась на Большой Грузинской улице в доме №32.

Конфискация вышеназванного опуса была осуществлена в связи с его якобы выраженной националистической направленностью. Судить, так это или нет, не зная содержания книги, невозможно. Тем не менее, некоторые соображения относительно данного инцидента вполне уместно высказать уже теперь. Действия московской таможни ввели заурядный случай ввоза литературы, напечатанной за пределами России, в довольно сложный политический контекст.

Прежде всего, стоит обратить внимание на их очевидную неправомерность. Коль скоро в соответствии с законодательством о печати в РФ не существует предварительной цензуры, изъятие тиража любой книги может осуществляться только на основании соответствующего судебного решения. Так что в случае со «Знаменитыми чеченцами» таможенники Москвы не только присвоили себе несвойственные их ведомству функции литературных цензоров, но и походя нарушили федеральный Закон.

Далее, поскольку инцидент с изъятием в каком-то смысле затрагивает интересы национального меньшинства, следует указать и на двусмысленность возникшей в связи этим ситуации. Ведь в столице, увы, свободно циркулирует большое количество откровенно подрывной литературы (нацистской, коммуно-фашистской и имперско-шовинистической), которая, не ограничиваясь проповедью идеи национального превосходства русских, зачастую содержит открытые призывы к насильственным действиям в отношении тех же выходцев с Кавказа. При этом большая часть такого рода материалов, печатаемая и за рубежом, и в российской глубинке, спокойно ввозится в Москву без каких-либо возражений со стороны таможенного управления. Поэтому логично предположить, что внезапное и избирательное рвение упомянутого ведомства навеяно новыми жесткими правилами по поддержанию порядка и безопасности москвичей, введенными в городе в сентябре 1999 г. Книга Гешаева, какой бы она ни была, все же – не мешок с гексагеном, поэтому осуществленная внесудебным способом ее конфискация поневоле обретает дискриминационный подтекст.

Если карикатурное ведомственное рвение таможенников задевало интересы этнического меньшинства косвенно, то «антитеррористическая» активность Московского комитета образования (МКО) создавала куда более опасный прецедент в национальной политике столичной администрации. Свидетельство тому – приказ МКО №567 «Об усилении безопасности в общеобразовательных школах» от 21.09.1999 г., подписанный его главой, Л.Кезиной. В нем, в частности, говорится: «…В целях усиления безопасности функционирования образовательных учреждений приказываю начальникам окружных управлений образования, руководителям учреждений образования городского подчинения: прием иногородних детей в образовательные школы и школы-интернаты осуществлять только при наличии регистрационных документов».

Как бы ни были понятны мотивы, которыми руководствовались в данной ситуации городские власти, приходится констатировать следующее. Во-первых, если речь идет о российских гражданах, то приказ МКО, увязавший обучение детей с наличием регистрации их семей по месту фактического проживания: а) впрямую нарушил не только Закон РФ об образовании, но и ст. 43 Конституции РФ, гарантирующую право на образование и его общедоступность; б) противоречит ст. 120 Конституции, которая провозглашает приоритет Основного закона над любыми, и, конечно же, ведомственными, установлениями. Во-вторых, рассматриваемое распоряжение походя наделило государственные образовательные учреждения не свойственными им полицейскими функциями, как-то: проверкой наличия или сроков действия регистрационных документов их учеников.

И не удивительно, что в конкретной ситуации сентября 1999 г. приказ столь сомнительного содержания легко превратился в инструмент дискриминации по этническому критерию. Хотя в тексте его, естественно, не содержится каких-то конкретных указаний относительно этнической принадлежности детей иногородних, имеются свидетельства отдельных директоров московских школ, что доведение до их сведения этого документа сопровождалось устным инструктажем особого рода. Руководители окружных управлений образования «разъясняли» непонятливым, что речь в приказе идет о детях выходцев с Кавказа, в отношении которых уместно использовать некоторые ограничения, разработанные еще в 1995 г. во время захвата заложников в Буденовске (к слову, тогда эти меры были иронически названы московскими учителями «Наш ответ Басаеву»).