28644-1 (Парламент Великобритании)

ПАРЛАМЕНТ

ВЕЛИКОБРИТАНИИ

Британский парламент — один из старейших парла­ментов мира (часто его называют “праматерью” — точнее было бы говорить “праотцом” — парламен­тов). Он возник в конце XIII века и с тех пор продолжает функционировать без перерывов на протяжении всей политической истории страны.

Длительный эволюционный путь обусловил характерную для высшего представительного органа страны преемствен­ность. Британский парламент — удивительный пример соче­тания старых и новых форм, их напластований, сосущество­вания. Эта особенность находит отражение во многих сторо­нах его организации и деятельности.

Само понятие “парламент” употребляется здесь в разных смыслах. Когда говорят о парламенте как верховном законо­дательном органе, имеют в виду не только обе палаты пар­ламента — палату общин и палату лордов, но и монарха, ибо только единство всех названных элементов образует в правовом смысле то, что называют парламентом. Иногда термин “парламент” употребляют для обозначения обеих па­лат парламента, но чаще всего под парламентом подразуме­вают его основную часть — палату общин. Члены палаты общин именуются “членами парламента”. Правительство не­сет ответственность только перед палатой общин, и эта от­ветственность именуется “парламентской”. Именно палата общин осуществляет то, что называют “парламентским кон­тролем над финансами”.

Своеобразие британского парламента — весьма современ­ного по самой своей сути учреждения —проявляется и в той роли, которую в организации его деятельности играют раз­личного рода церемонии. Пышно и торжественно, с соблю­дением старинных ритуалов проходит ежегодное открытие парламентских сессий. Специальное должностное лицо пала­ты лордов — герольдмейстер приглашает членов палаты об­щин в палату лордов, чтобы заслушать тронную речь коро­левы. Должностные лица палат проводят заседания, обла­ченные в судейские парики и мантии. Обе палаты имеют свои символы — черный жезл и булаву. С глубокими исто­рическими традициями связано и само место, где палаты проводят свои заседания. Вестминстерский дворец, возведен­ный еще до норманнского завоевания, в течение длительного времени служил главной резиденцией королей. В 1941 г. по­мещение, где заседала палата общин, было разрушено не­мецкой бомбой. Позднее его восстановили в прежних разме­рах, хотя мест на депутатских скамьях не хватало для всех членов палаты.

Особенностью британского парламента является то, что он функционирует в уникальных условиях отсутствия в стране писаной конституции. Некоторые правила, относящи­еся к его организации и деятельности, содержатся в обычных законах страны (их очень мало), другие — в неписаных нор­мах конституции, конституционных соглашениях. Положе­ние парламента в конституционной системе определяется двумя фундаментальными принципами — парламентского верховенства и парламентарного (ответственного) правле­ния. Реальное же функционирование всего парламентского механизма основано на существовании в стране двухпартий­ной системы. Под ее влиянием находится вся организация избирательного процесса — начиная от выдвижения канди­датов, деления страны на избирательные округа и кончая способом подсчета голосов избирателей. Она оказывает оп­ределяющее воздействие на внутреннюю организацию и де­ятельность парламента. Под ее влиянием сложились наибо­лее существенные конституционные соглашения, обусловли­вающие весь комплекс отношений между парламентом и правительством.

При двухпартийной системе обе партии попеременно сме­няются у власти. В таких условиях правительство, как пра­вило, располагает поддержкой большинства в палате общин, и это дает ему весьма сильные позиции в парламенте. Фак­тором усиления роли правительства стало также необычайное возрастание значения в государственном управлении по­стоянного, профессионального чиновничества. Оба назван­ных фактора содействовали вытеснению классической моде­ли парламентарного правления, названной “вестминстер­ской” (по месту расположения парламента), новой — “моделью Уайтхолла”, названной так по месту расположения правительства.

Процесс перемещения центра власти от парламента к правительству весьма остро поставил вопрос о самом пред­назначении представительного органа, его реальном положе­нии в конституционной системе. В последние два десятиле­тия в Англии были проведены серьезные реформы, общий смысл которых сводился к тому, чтобы повысить эффектив­ность деятельности парламента, обеспечить парламентариям более широкие возможности для участия в осуществлении основных функций представительного органа. Была реорга­низована система парламентских комитетов, создана долж­ность омбудсмена, приняты меры по повышению професси­онализма депутатов и пр. При этом “праотец” парламентов изучал и осваивал новый опыт других стран и часто заимст­вовал ту практику, которую считал для себя выгодной и по­лезной (американская система комитетов по расследованию деятельности министерств, институт уполномоченного по контролю за недолжными действиями государственных орга­нов и должностных лиц и пр.).

Британский парламент — чрезвычайно активное пред­ставительное учреждение. Он имеет длительные политиче­ские традиции и накопил богатый опыт ведения публич­ных дебатов и дискуссий. Его действительная роль опреде­ляется не столько формально принадлежащими ему полномочиями, сколько реальным положением в качестве форума, на котором публично и гласно обсуждаются воп­росы внутренней и внешней политики, важные обществен­ные и политические дела, волнующие население страны. Эта роль парламента со всей очевидностью обнаруживается в моменты острых политических и социальных кризисов, когда он становится центром политических дискуссий, фо­кусом всей политической жизни. Парламент способен вли­ять на ход событий, общественное мнение, политику пра­вительства.

ПАЛАТА ОБЩИН;

ФОРМИРОВАНИЕ И СОСТАВ ЧЛЕНОВ

Порядок формирования

Одна из важнейших особенностей парламента (собствен­но, его основной части — палаты общин) — выборность. Это единственный выборный центральный орган государственной власти в стране.

Правила, определяющие проведение выборов, имеют чрезвычайно большое значение для политической жизни страны. В конце концов именно в процессе парламентских выборов решается вопрос о том, какая из двух главных пар­тий, составляющих двухпартийную систему, будет править страной. Обычно основные правила, относящиеся к избира­тельной системе, содержатся в конституции. В Великобрита­нии порядок проведения выборов определяется парламент­ским законодательством.

Парламентские выборы здесь имеют глубокие историче­ские корни и традиции, и нормы избирательного права скла­дывались в ходе длительной эволюции. Другая особенность избирательного права и избирательной системы заключается в их тесной связи с политическими партиями, составляющи­ми двухпартийную систему.

Активное избирательное право. Палата общин в составе 650 членов избирается сроком на пять лет.

Право участия в голосовании принадлежит всем бри­танским гражданам, достигшим 18-летнего возраста. Закон предоставляет также право участвовать в парламентских вы­борах гражданам Ирландской республики и всем гражданам Содружества, проживающим в Великобритании. Однако од­ного этого недостаточно, чтобы принимать участие в голосо­вании. Для этого необходимо проживать в избирательном округе на момент определенной даты, установленной для со­ставления регистрационного списка (10 октября), и быть внесенным в регистрационный список.

Регистрация — необходимое условие для осуществления права голоса. Список составляется ежегодно чиновником ме­стного совета по регистрации на основании данных, сообща­емых домовладельцами. Он заполняется каждый год к 10 ок­тября. К 29 ноября временный список вывешивается для все­общего обозрения в публичной библиотеке или на каком-либо публичном здании. Гражданин может возразить против включения или исключения его имени из списка до 16 декабря. Регистрационный чиновник обязан выслушать возражения и вынести решение. Соответственно он может исправить список. На его решение может быть принесена жалоба в суд графства с последующим обжалованием в Апелляционный суд. Список вступает в силу 16 февраля. Он является действительным для любых выборов, которые про­водятся в течение следующих 12 месяцев.

Военнослужащие, должностные лица государства и дол­жностные лица Британского совета, находящиеся за гра­ницей, их супруги, проживающие за границей вместе с ними, и моряки торгового флота рассматриваются как ли­ца, проживающие в избирательном округе поскольку они являлись бы таковыми, если бы не их служба в другом месте.

С 1985 г. право участвовать в парламентских выборах предоставлено британским гражданам, проживающим за границей на дату, установленную для составления регист­рационного списка, и подавшим соответствующее заявле­ние. Они имеют право голосовать в том избирательном округе, где были прежде зарегистрированы. Это право продолжает действовать в течение пяти лет после того, как британский гражданин перестал проживать в Великобри­тании.

Существует голосование по почте и по доверенности. Это право предоставляется больным; тем, кто проживает за границей или находится там в отпуске; а также гражда­нам, место работы которых находится далеко от их дома.

Не могут принимать участия в выборах: 1) иностранцы (aliens); 2) лица, не достигшие 18-летнего возраста к момен­ту выборов; 3) душевнобольные; 4) пэры и пэрессы (за иск­лючением пэров Ирландии); 5) лица, осужденные за тяжкие уголовные преступления (в течение срока содержания под стражей); 6) лица, осужденные за совершение правонаруше­ний, входящих в категорию “бесчестных и незаконных при­емов на выборах”.

Пассивное избирательное право. В английском праве от­сутствует перечень основных условий, которым должен от­вечать член палаты общин. Имеется перечень условий, ли­шающих права быть членом палаты общин, а следовательно,

и кандидатом на выборах. Соответствующие нормы содер­жатся в парламентских законах и нормах общего права.

Пассивным избирательным правом наделен любой бри­танский гражданин, достигший 21 года. Членами палаты об­щин не могут быть иностранцы (это не относится к гражда­нам Ирландской республики). Лишены права быть членами палаты общин лица, занимающие некоторые государствен­ные должности. К их числу принадлежат профессиональные оплачиваемые судьи высших и низших судов (судьи Высоко­го суда, окружные судьи, оплачиваемые магистраты). Уста­новленное законом правило не относится к неоплачиваемым магистратам. Не могут быть членами палаты общин граж­данские служащие, то есть профессиональные кадровые слу­жащие министерств и центральных ведомств. Сюда же включаются лица, находящиеся на дипломатической службе. Гражданский служащий, желающий выдвинуть свою канди­датуру на парламентских выборах, должен подать в отставку еще до выдвижения кандидатуры (это правило предусмотре­но специальным правительственным постановлением о вы­движении гражданскими служащими кандидатур на парла­ментских выборах). Исключаются из числа членов палаты общин лица, находящиеся на службе в вооруженных силах. Это правило не относится к офицерам вооруженных сил, на­ходящимся в отставке. Военнослужащие (так же как и граж­данские служащие) должны подать в отставку прежде, чем стать кандидатами на парламентских выборах.

Принцип несовместимости распространяется на лиц, зани­мающих должности в целом ряде других государственных уч­реждений. Перечень должностей содержится в специальном приложении к закону. Поправки к нему производятся прави­тельственными постановлениями, подлежащими одобрению палаты общин. Предусмотренные правилами исключения распространяются на руководителей публичных корпораций (Би-Би-Си, Независимое телевизионное управление (НТУ), управления национализованной промышленности), клерков местных советов, членов административных трибуналов и пр. В обоснование существующих ограничений приводится тот довод, что пребывание на указанных должностях требует по­литической беспристрастности, судейской сдержанности и иных качеств, несовместимых с членством в палате общин.

Некоторые ограничения пассивного избирательного права предусмотрены законами, принятыми в прошлом веке и дей­ствующими до сих пор. В частности, лишаются права быть членами палаты общин представители духовенства англий­ской, шотландской, ирландской и римской католической церквей. Общее право лишает возможности членства в па­лате общин пэров и пэресс (за исключением пэров Ирлан­дии, которые не могут быть членами палаты лордов).

Ограничения распространяются также на лиц, отбываю­щих срок наказания за государственную измену; банкротов; лиц, страдающих некоторыми тяжелыми психическими за­болеваниями; лиц, признанных виновными в применении “бесчестных и незаконных приемов на выборах”. В послед­нем случае срок лишения права быть членом палаты общин может составлять 5—10 лет в зависимости от нарушений, до­пущенных на выборах. Лишение права может касаться от­дельного избирательного округа или быть универсальным.

В случае избрания в палату общин лица, не отвечающего требованиям, предъявляемым к членам палаты, выборы объ­являются недействительными, а место — вакантным. Назна­чаются новые выборы. Правда, палата общин может издать постановление о том, что дисквалификация, существовав­шая в тот момент, не принимается во внимание, если пре­пятствия к занятию места в палате устранены (например, избранный депутат ушел в отставку с должности). В этом случае новые выборы становятся ненужными.

Правом решать вопрос, отвечает ли лицо требованиям за­кона об условиях членства в палате общин, наделен также Судебный комитет Тайного совета. Любое лицо вправе обра­титься в эту инстанцию за получением соответствующего ре­шения, но при этом оно должно нести судебные издержки по ведению процесса. Споры о дисквалификации довольно ре­дки.

Организация парламентских выборов. Общие выборы в стране проводятся после досрочного роспуска парламента или истечения максимального срока его полномочий. Прак­тически, однако, срок полномочий ни одного из парламенте послевоенных созывов не достигал пяти лет. Средняя про­должительность полномочий парламента одного созыва рав­нялась трем-четырем годам. Соответственно и средний про­межуток между двумя выборами исчислялся этим сроком. Дело в том, что вопрос о роспуске парламента решается премьер-министром. Вполне естественно, что он выбирает для этого момент, наиболее благоприятный для руководимой им партии с точки зрения ее шансов на выборах.

Помимо общих выборов в палату общин, проводящихся одновременно на территории всей страны, возможны так на­зываемые “промежуточные” (или дополнительные) выборы, которые проводятся в отдельных избирательных округах в связи с вакансией, открывшейся в результате смерти или от­ставки депутата от данного округа.