26572-1 (Женщины в российских органах власти)

Женщины в российских органах власти

За последние 10 лет произошло падение показателей, отражающих представлен-ность женщин в государственных и местных органах власти. Некоторые показатели приближались к нулевой отметке - с 33% женщин среди членов Верховного Совета СССР (1984 год) до 0,5% женщин в Совете Федерации РФ (1997 год). Такого рода факты социологами оцениваются неоднозначно.

Первый тезис сформулирован разными авторами, как российскими [1-Ю], так и зарубежными [11-16], не сегодня: представленность по признаку пола ведет к сужению возможностей для артикуляции интересов социальных групп, связанных с преобладанием женщин в бюджетных отраслях, таких как образование, здравоохранение, жилищно-коммунальная сфера и пр., что закладывает базис конфликтов в согласовании интересов различных социальных групп [17,18].

Второй тезис противоположен первому: безгендерный или "гендерно нейтральный" подход в политическом представительстве является частью социально-политических процессов, обусловливающих возрастание дискриминационных по признаку пола практик, понижение социально-экономического статуса российских женщин [19,20].

Проблемами представленное™ и представительства, коллективными интересами российская политология занималась мало. В основном это были вопросы, связанные с "группами доминирующих интересов" или с протестным поведением некоторых групп. И даже когда наконец-то начинают говорить о представительстве интересов и рассматривается возможность или необходимость создания консультативного совета по представительству интересов при администрации президента, представительство по признаку пола не учитывается [21],

Западная политология имеет огромную литературу по этим вопросам, ибо согласование интересов различных социальных групп, коллективных прав'по разным признакам, включая и пол, были условием стабильности демократии в западных странах в XX веке, условием формирования адекватных мер социальной и иных типов политик (скажем, этнической и национальной, социальной и налоговой, информационной и вещательной, обеспечения безопасности граждан и т.д.).

В практическом смысле гендерный анализ - элемент адекватного восприятия и проведения выборов для политика, элемент электорального анализа для консультантов по выборам, механизм рационализации и операционализации социальных интересов в разработке государственной или региональной политики, и политики на местах.

Политическое участие и численность женщин в органах власти в России: статистика

Приведу сухие цифры собственных расчетов по политической гендерной статистике, которая в российских условиях сама по себе является исследовательским результатом¹. Цифры свидетельствуют о существующем систематическом гендерном дисбалансе. Разница в процентных показателях представленности российских мужчин и женщин на сегодняшний день колеблется между 90 и 100% (в случаях, когда женщины вообще не представлены) для высших уровней федеральной и региональной власти. То есть женщины почти не имеют доступа к власти. При таком раскладе следует говорить не о недопредставленности женщин, а о фактической непредставленности их в руководстве страной.

Гендерные распределения внутри каждого отдельно взятого органа власти или ветви власти представляют собой "пирамиду" - где больше власти, там меньше женщин. Количество женщин на федеральном уровне в сравнении ,с региональным для каждой из ветвей власти не сильно отличаются.

Показатели уменьшения числа женщин в законодательных органах власти СССР в 1989 (15,7%) и Российской Федерации в 1990 (5,7%) годах, по сравнению с выборами в советское время (33%), некоторое увеличение представленности женщин в 1993 (Государственная Дума - 13,5%, Совет Федерации - 5%) и очередное уменьшение женщин-депутатов в 1995 году (Государственная Дума - 10,5%, Совет Федерации -0,5%) свидетельствуют отом, что электоральная реформа и внесение изменений и поправок в избирательное законодательство имеют гендерные характеристики.

При анализе динамики представленности женщин в высших законодательных органах власти страны следует иметь в виду, что все эти выборы (начиная с 1989 года) проводились по разным законам о выборах. Так, выборы народных депутатов СССР 1989 года снизили представленность женщин по сравнению с 1984 годом с 33% до 15,6%. Эти выборы проходили по модифицированному закону "О выборах народных депутатов СССР" (от 1 декабря 1988 года), включали еще квоту в 70 человек (всего по системе представительства общественных организаций было избрано 750 депутатов) от Комитета советских, женщин и проводились фактически по системе ступенчатого выдвижения в мажоритарных округах по территориальным и национально-территориальным округам. .

Выборы съезда народных депутатов РСФСР 1990 года, проходившие по Закону "О выборах народных депутатов РСФСР" (от 27 октября 1989 года), привели к снижению представленности женщин до 5,6% [22]. Они проводились по мажоритарной системе (по национально-территориальным и территориальным округам), и система представительства общественных организаций уже не использовалась.

Выборы в Федеральное Собрание 1993 года осуществлялись по "Положению о выборах депутатов Государственной Думы" (Указ Президента от-1 октября 1993 года) по смешанной системе и по "Положению о выборах депутатов Совета Федерации 1993 года" (Указ Президента от 11 октября 1993 года) по мажоритарной системе сразу за двух кандидатов. Женщины-депутаты составили 9% (в Совет Федерации - 5%, в Государственную Думу - 13,5%), причем в Государственную Думу по одномандатным округам прошло 26 женщин (11,9% от числа депутатов), по, федеральному округу -21 депутат от блока "Женщин России" и 13 женщин от других 5 избирательных объединений [23]. Реформа избирательных комиссий, отсутствие регулирования деятельности СМИ и приоритет частного финансирования, как пишет В. Гельман [24], обеспечили преимущества московским реформаторам и кандидатам, связанным с крупным капиталом и/или государственными структурами.

Выборы 1995 года осуществлялись по закону "О выборах депутатов Государственной Думы" (от 21 апреля 1995 года) также по смешанной системе, обеспечившей сохранение баланса ведущих политических интересов [24]. В результате в декабре 1995 года в Государственную Думу избрано 46 женщин (из 450 депутатов), что составило 10,2%. Этот процент ниже, чем в предшествующих выборах. Политическое движение "Женщин России" не добрало 0,39% до 5%-ного барьера прохождения по партийным спискам в Государственную Думу [25].

В Совете Федерации, который теперь не избирается, а формируется из представителей законодательной и исполнительной власти каждого субъекта Федерации, в 1995-1996 годах женщина представляла только один из субъектов - Карельскую республику, а в 1997 году единственная женщина стала сенатором - губернатор Корякского автономного округа [26].

На региональном уровне в 1997 году картина несколько иная. Если в 1982, 1985 и 1987 годах при выборах в краевые, областные, окружные, районные, поселковые и сельские Советы народных депутатов женщины в среднем составляли 50%, то в 1997 году только 9%². Следует заметить, что разброс вокруг среднего значения широкий: в 4 региональных органах законодательной власти (Смоленском, Курском, Омском, Томском областных собраниях) женщины вообще не участвовали; в 40 регионах женщин насчитывалось до 10%; в 35 регионах - от 11% до 29%; от 20% до 32% -максимальный уровень представленное™ женщин в оставшихся 9 регионах.

Эти цифры значительно снизились в ходе выборов 1997 года: в Московской области этот показатель уменьшился с 30% до 10%, в Москве же, наоборот, число женщин увеличилось с 6% до 17%.

Представлениость женщин в исполнительных органах власти

Следует отметить, что уровень представленное™ женщин в исполнительных органах власти, куда перемещается все больше управленческих функций, еще ниже. С 1990 года Правительство Российской Федерации менялось 6 раз³, и если даже в его состав входили женщины, то не более двух. Показательна связь между половой принадлежностью и характером институциональных изменений в органах государственной власти. Например, роль министра социальной защиты менялась в зависимости от того, какое значение придавалось сфере социальной политики. Исторически долгое время данный пост был закреплен Кремлем за женщинами. В момент же слияния в августе 1996 года двух министерств (Министерства труда и Министерства социальной защиты) на этот пост был назначен мужчина. С февраля 1997 года, когда роль Министерства труда и социального развития было решено повысить, министр стал и вице-премьером по социальным вопросам. Формирование нового состава правительства после отставки правительства В. Черномырдина в марте 1998 года осуществлялось также по прин-' ципу "не менее одного министра каждого из полов"⁴. Пост перешел опять к женщине, однако статус поста снизился, так как должность вице-премьера по социальным вопросам сохранилась за прежним министром О. Сысуевым. Такая последовательность назначений подтверждает тезис о бытовании гендерного ценза в кадровой политике при назначениях на высшие посты в российском государстве.

Так, в 1995 году среди 74 руководителей федеральных органов исполнительной власти были всего две женщины⁵, а из 35 членов правительства женщина была только одна, но никто из женщин не входил в чрезвычайно важный орган того времени -Президиум правительства. Ни одна женщина не являлась на тот момент первым заместителем ни одного из 24 министров (общее число первых заместителей составляло 37 человек). Лишь две женщины были заместителями министра образования (152 заместителя министров). Таким образом, получается, что женщины составляли в 1995 году 1,4% среди высшего руководящего состава министерств и правительства' [27].

Необходимо, однако, отметить, что в конце 1997 года представительство женщин несколько повысилось. Так, по данным на октябрь 1997 года, из 365 постов исполнительных органов власти (министры, первые заместители и заместители министров, председатели госкомитетов и федеральных служб, агентств) 14 (4%) занимали женщины^6[28].

^{Назначения на высшие должностные посты по Конституции производятся и контролируются Президентом, и приведенная статистика свидетельствует о существовании механизма гендерного ценза, посредством которого минимизируется назначение женщин на высшие должностные посты в РФ. В администрации Президента лишь восемь женщин возглавляли те или иные подразделения или комиссии и комитеты. А в президентском окружении почти 100 руководящих постов7 [28].}

^{На региональном уровне картина еще менее радостная. В 1994 году 89 глав администраций во всех субъектах Российской Федерации были мужчинами [29]. Следовало бы ожидать увеличения частоты назначений женщин на уровне глав администраций городов и супрефектов крупных городов, сельских районов, однако наш выборочный анализ 13 субъектов РФ свидетельствует, что даже на местном уровне было лишь 2,16% женщин (в 7 районах женщины занимали всего 13 из 558 должностей) [29].}

^{Скромный процент (2,16%) представленности женщин и в региональных органах исполнительной власти в 1997-1998 годах свидетельствует, скорее, об исключении женщин из этих органов, чем о представленности [28]. Так, в октябре 1997 года из 322 политических и ведущих должностей регионального уровня (президенты республик, председатели правительств республик, главы администраций краев и областей, представители Президента в субъектах федерации) лишь семь были заняты политиками-женщинами. Это очень скромные цифры. Из 17 президентов республик не было выбрано ни одной женщины; точно так же как ни одной женщины не было среди 16 председателей правительств республик. Среди 67 глав администраций краев, областей и автономных округов субъектов РФ - лишь одна женщина8. В числе 88 председателей законодательных собраний краев, областей и автономных округов не было ни одной женщины. Лишь двум женщинам доверил Президент представлять его на местах: в Архангельске и Твери (всего 61 назначение9). Самые высокие региональные показатели — четыре полномочных представителя субъектов при Президенте РФ и представителей областей и краев при правительстве РФ (из 74).}

^{Эта кадровая политика осуществляется в России, в которой, например, в 1997 году численность федеральных служащих (мужчин и женщин) в органах государственной власти в целом составляла 26 632 человека, из них 11 670 мужчин (43,7%) и 14 962 женщины (56,7%). Распределение женщин и мужчин по реестру государственных должностей имеет явно выраженную пирамидальную гендерную структуру - на наиболее высоких должностях мужчин уже в 3 раза больше, чем женщин; на главных должностях мужчин в 7 раз больше, на ведущих - в 2,5 раза, на старших - в 1,2 раза. А вот на младших должностях, наоборот, женщин в 3 раза больше, чем мужчин (государственных служащих-женщин в органах законодательной власти в 16 раз больше)10. Понятно, что зарплата распределяется в соответствии с тарифными сетками должностей, и заработная плата государственных служащих-мужчин оказывается в среднем намного выше.}

^{В процессе подбора кадров на руководящие должности несложно подыскать женщин, соответствующих нужной квалификации. Такой контраст — преимущественно женский состав работников учреждений государственной власти и исключительно редкое появление женщин в высшей сфере принятия решений - свидетельствует о существовании дискриминационной практики, сохранившейся еще со времен формирования списков советской номенклатуры, продвижения и назначения на управленческие должности.}