23037-1 (Земельная реформа и право)

Земельная реформа и право

Земельная реформа - важнейшая часть экономической реформы, проводимой в настоящее время в России и имеющей целью формирование социально ориентированной рыночной экономики. Одно из основных ее направлений - установление частной собственности на землю и создание механизма земельного рынка. Это обусловливает радикальное изменение земельного строя России, который был основан на исключительной собственности государства на землю.

Первостепенным компонентом земельной реформы, необходимым средством решения стоящих перед нею задач являются право, юридическое закрепление и развитие реформируемых земельных отношений.

Процесс реформирования земельных отношений развивается постепенно. Вначале была законодательно отменена монополия государственной собственности на землю. Право частной собственности на землю в первую очередь было введено в сельском хозяйстве и лишь для граждан. Позже право собственности на землю было установлено также для юридических лиц ( Указы Президента РФ от 25 марта и 14 июня 1992 года).

В собственность граждан переданы земельные участки для ведения личного подсобного и крестьянского хозяйства, садоводства и животноводства, а также для иных целей, связанных с ведением сельскохозяйственного производства. Членам колхозов, других кооперативных сельскохозяйственных предприятий, акционерных обществ, в том числе созданных на базе совхозов и других государственных сельскохозяйственных предприятий, земельные участки передавались в коллективно-совместную или коллективно-долевую собственность.

При проведении земельной реформы в соответствии с законодательными и иными правовыми актами земельные участки передавались в собственность граждан бесплатно и за плату. Для крестьянского хозяйства земля передавалась бесплатно в пределах средней земельной нормы, сложившейся в данном административном районе в расчете на одного работающего в сельском хозяйстве. Дополнительная площадь для ведения крестьянского хозяйства до установленных предельных размеров могла приобретаться в собственность за плату.

Для ведения личного подсобного хозяйства земельные участки передавались в собственность граждан в пределах норм, установленных местными органами власти. Для ведения садоводства и животноводства бесплатно передавались все ранее используемые земли, а также вновь предоставляемые малопродуктивные сельскохозяйственные угодья и нарушенные земли.

При введении права частной собственности на землю законодательство устанавливало существенные ограничения по распоряжению этой собственностью. По сути дела, устанавливался десятилетний мораторий на продажу земель. Позже Указом Президента РФ (27 октября 1993 года) мораторий на продажу земли был отменен, всем собственникам земельных участков предоставлено право продавать, дарить, сдавать в аренду и совершать иные сделки с этими участками. Таким образом, стали создаваться правовые предпосылки для формирования земельного рынка.

Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 года, право частной собственности на землю и свободу распоряжения ею установила как одно из основных прав граждан и их объединений, охраняемых законом. Право собственности гражданина на землю в соответствии со ст. 17, 35, 36 и 64 Конституции РФ - одна из основ правового статуса личности в Российской Федерации. Именно поэтому в новом земельном законодательстве необходимо принципиально решить проблемы осуществления права частной собственности на землю и создания юридического механизма земельного рынка.

Сегодня отсутствует целостная система законодательного регулирования земельных отношений в сельском хозяйстве. Законы, на основе которых начиналась земельная реформа, в значительной мере устарели и отменены, хотя созданные ими земельные права и обязанности продолжают существовать. Некоторые вопросы остаются неурегулированными, а по ряду вопросов законодательные решения носят декларативный характер, так как нет правовых норм, устанавливающих порядок ( механизм) исполнения предписаний закона. В различных законодательных актах нередко встречаются противоречия между правовыми нормами по одному и тому же вопросу.

В настоящее время идет разработка проекта нового Земельного кодекса Российской Федерации (ЗК РФ) и ряда земельных законов, которые в своей совокупности направлены на создание взаимосвязанной системы правовых норм в области земельного права.

Институтом государства и права РАН по гранту Международного центра частного предпринимательства проведено исследование одного из главных направлений земельной реформы в Российской Федерации - становления и реализации права собственности на землю в сельском хозяйстве. Были рассмотрены следующие проблемы:

- основные стадии возникновения и реализации права собственности на землю, начиная с приватизации земли в сельском хозяйстве (передачи государственных и муниципальных земель в частную собственность граждан и юридических лиц) и заканчивая правовым регулированием прекращения права собственности при изъятии земель для государственных и муниципальных нужд;

- права и обязанности граждан, ведущих личное подсобное и крестьянское хозяйство, а также сельскохозяйственных коммерческих организаций, в том числе приватизируемых в особом порядке, где важное место занимают вопросы их земельной правосубъектности при наличии права собственности на землю членов этих организаций;

- объективно необходимое государственное вмешательство в регулирование рынка сельскохозяйственных земель;

- деятельность государственных органов по обеспечению рационального использования и охраны сельскохозяйственных земель как предпосылка для возможных ограничений права собственности и иных вещных прав на сельскохозяйственные земли.

Исследование основывалось на изучении законодательства и практики его применения, на данных конкретно-социальных исследований в Нижегородской области и Республике Башкортостан. Проводилась также теоретическая разработка вопросов, которые слабо или совсем не урегулированы законодательством либо не имеют правового механизма для реализации.

Приватизация — первичный способ приобретения права частной собственности на земельный участок гражданами и юридическими лицами Российской Федерации, так как она осуществлялась в условиях исключительной собственности государства на землю. Приватизация земли в сельском хозяйстве имела различные формы, могла осуществляться на внерыночных (безвозмездных) и рыночных началах. Причем рыночные начала при первичном приобретении права частной собственности на земельные участки были слабо развиты. Особенности правового регулирования приватизации земель в сельском хозяйстве определяются основным целевым назначением земельных участков и конкретным целевым их использованием. Правовые нормы можно классифицировать по объектам приватизации: а) земли колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных предприятий; б) земли, предоставляемые гражданам для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и животноводства; в) земли, предоставляемые крестьянским хозяйствам, и др.

Юридическую базу приватизации земель сельскохозяйственных предприятий составляют не только Конституция РФ и земельное законодательство, но и правовые акты, регулирующие процесс реорганизации сельскохозяйственных предприятий.

Приватизация земель сельскохозяйственных предприятий состояла в том, что земли были переданы членам коллектива предприятия на праве общей (совместной или долевой) собственности. За каждым членом коллектива предприятия бесплатно закреплялась условно выделенная (в гектарах) земельная доля, размер которой устанавливался районной ( городской) администрацией как среднерайон-ная норма. Членам коллектива предприятия предоставлялось право выдела земельной доли в натуре (на местности). При этом член коллектива предприятия приобретал индивидуальное право собственности на выделенный земельный участок. Объектом права частной собственности члена коллектива предприятия являлась также сама условно выделенная земельная доля, что удостоверялось свидетельством о собственности на эту долю. Члену коллектива предприятия было предоставлено право распоряжения земельной долей.

Вводя общую собственность на землю сельскохозяйственного предприятия, основанную на праве частной собственности членов коллектива предприятия на условно выделенные земельные доли, законодатель, однако, не определил, на каком же праве само сельскохозяйственное предприятие может владеть, пользоваться или распоряжаться землей. Эта неопределенность сохраняется и по настоящее время, так как действующее земельное законодательство не дает четкого, однозначного ответа.

Фактически сельскохозяйственные предприятия, именуемые в соответствии с Гражданским кодексом РФ (ГК РФ) сельскохозяйственными коммерческими организациями, осуществляют права и несут обязанности, установленные законодательством для собственников земельных участков, землевладельцев и землепользователей ( кроме права распоряжения землей, принадлежащего только собственникам) .

Сельскохозяйственные коммерческие организации в настоящее время никакими законодательно установленными правами и обязанностями по отношению к земле не обладают и не могут обладать, так как фактически используемая ими земля является частной собственностью граждан. Общая собственность членов организации и индивидуальная собственность владельцев земельных долей (та и другая их частная собственность) не создают сами по себе для организации ни права собственности на землю, ни права пользования землей. Между сельскохозяйственной коммерческой организацией как юридическим лицом и коллективом организации в земельно-правовых отношениях существует разрыв, который должен быть законодательно устранен.

Есть несколько юридических способов, с помощью которых этот разрыв может быть преодолен.

Один из них предлагается в проекте Земельного кодекса РФ. Суть его в том, чтобы без согласия собственников земельных долей законодательно считать общую собственность членов коммерческой сельскохозяйственной организации собственностью юридического лица, т. е. самой организации. Такой способ вряд ли можно признать разумным, так как он связан с законодательной ликвидацией уже имеющихся у граждан земельных прав.

Наиболее целесообразными следует считать следующие способы, не связанные с нарушением конституционно защищенных прав граждан и закрепленные в Указе Президента РФ «О реализации конституционных прав граждан на землю» от 7 марта 1996 года: передача земельной доли на добровольной основе в качестве взноса в уставные (паевые) фонды (капиталы) сельскохозяйственных обществ, товариществ, производственных кооперативов, продажа или сдача в аренду гражданами своих земельных долей этим организациям и т. д. Каждый из способов влечет за собой установление определенных прав и обязанностей по отношению к земле для сельскохозяйственных коммерческих организаций и тем самым легализует их земельную правосубъектность.

В целях гарантии собственникам земельных долей (независимо от земельной правосубъектности сельскохозяйственной коммерческой организации, возможности в дальнейшем выйти из данной организации с целью ведения крестьянского хозяйства) в законе следовало бы установить единое правило применительно ко всем видам сельскохозяйственных коммерческих организаций (кроме приватизируемых в особом порядке, о чем сказано ниже). В соответствии с этим правилом участнику (собственнику или бывшему сособственнику земельной доли) любой сельскохозяйственной организации, пожелавшему выйти из такой организации с целью создания крестьянского (фермерского) хозяйства, должен быть выделен земельный участок в натуре, соответствующий его земельной доле.

Наличие неопределенности в земельной правосубъектности сельскохозяйственных коммерческих организаций существенно ослабляет действенность земельного законодательства, поскольку они не могут обладать земельными правами и обязанностями, которые предусматриваются для них в законе. Соответственно, и любые усовершенствования законодательства имеют ту же судьбу. Особые проблемы приватизации земли возникают в деятельности специализированных сельскохозяйственных коммерческих организаций (животноводческих комплексов, племенных хозяйств).

В начальный период приватизации земель в сельском хозяйстве на специализированные сельскохозяйственные коммерческие организации (тогда государственные сельскохозяйственные предприятия) распространялся общий порядок приватизации — установление собственности членов организаций на земельные доли и общая земельная собственность работников с правом выдела земельной доли в натуре при выходе из организации. В значительной мере этот общий порядок был реализован в животноводческих комплексах и племенных хозяйствах, но лишь путем условного выделения земельных долей. Практическая. же реализация права на выдел земельной доли в натуре сразу же вступила в противоречие с производственно-технологическими особенностями этих крупных специализированных сельскохозяйственных коммерческих организаций. Здесь же обнаружилось и отсутствие земельной правосубъектности самих организаций. Она сохранялась лишь у тех предприятий, которые оставались в государственной собственности и обладали правом постоянного пользования землей.

В этих условиях было принято решение об исключении специализированных сельскохозяйственных коммерческих организаций из общего порядка приватизации земель. В частности, было установлено, что работники, выходящие из этих организаций, при недостаточности земельных угодий могут получить полагающуюся им земельную долю в стоимостном выражении. При этом не было определено понятие «недостаточность земельных угодий», что позволяло на местах произвольно составлять списки специализированных сельскохозяйственных коммерческих организаций, не подпадающих под общий порядок приватизации земли. Таким образом, здесь обнаруживается тот же недостаток, который порождается общим порядком приватизации земли в сельском хозяйстве,— отсутствие земельной правосубъектности специализированных сельскохозяйственных организаций. Кроме того, специфика этих организаций привела к отказу от права на выдел земельной доли в натуре, которое замерено правом на получение стоимости доли.

Для установления правосубъектности специализированных сельскохозяйственных коммерческих организаций могут быть применены те же способы, что и для устранения недостатков общего порядка приватизации земли в сельском хозяйстве. В обоих случаях эти способы должны осуществляться добровольно, по выбору и волеизъявлению членов сельскохозяйственной организации.