13876-1 (Есть ли в России муниципальная собственность на землю)

Есть ли в России муниципальная собственность на землю?

На первый взгляд поставленный вопрос кажется риторическим, а утвердительный ответ на него не вызывает сомнений. Право муниципальной собственности на землю упоминается в Конституции Российской Федерации, законодательстве Российской Федерации, ее субъектов и провозглашено в немалой части муниципальных образований. В учебниках земельного права для вузов муниципальная собственность на землю воспринимается как правовая реальность.

Между тем, анализ законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов муниципальных образований позволяет автору усомниться в том, что в настоящее время возможно законное возникновение права собственности муниципальных образований на земельные участки.

Основополагающий принцип отечественного земельного законодательства заключается в том, что любое лицо может считать себя законным и полноправным собственником земельного участка только после того, как его право будет надлежащим законным способом установлено и удостоверено. Законодательство Российской Федерации 1991 – 1998 гг. и соответствовавшая ему система земельной регистрации, в принципе не допускали выдачу муниципальным образованиям правоудостоверяющих документов на земельные участки.

В настоящее время, когда земельная регистрация стала составным элементом системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, право собственности на земельные участки возникает с момента внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним и получения свидетельства о государственной регистрации прав. Государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права (п. 1 ст. 2 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"). Из федерального законодательства и, в частности, ст. 5 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" следует, что никаких исключений для муниципальных образований не сделано, хотя такая возможность у законодателя имелась (см. п. 3 ст. 212 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Итак, что же необходимо для того, чтобы учреждение юстиции могло зарегистрировать право муниципальной собственности на земельный участок? Как минимум, одновременное наличие трех условий – субъекта права собственности, объекта права собственности и правоустанавливающего документа.

Относительно субъекта права муниципальной собственности на землю у государственного регистратора проблем возникнуть не должно - федеральное законодательство весьма однозначно определят таковым муниципальное образование (ст. 215 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Объектом права собственности, в том числе муниципальной, должен являться земельный участок, имеющий фиксированные границы, площадь и кадастровый номер. Следует отметить, что для обозначения объекта права земельной собственности термины "земля" и "земельный участок" в отечественном законодательстве, литературе и правоприменительной практике традиционно употребляются как равнозначные. Так, например, Конституция Российской Федерации ни разу не употребляет термин "земельный участок", придерживаясь понятия "земля", в том числе в отношении собственности на нее. Гражданский кодекс Российской Федерации также не является образцом единства терминологии: в ст.ст. 130, 132, 216 и др. используется термин "земельный участок", а в ст.ст. 126, 129, 214 и др. – "земля". В этой связи правильную, на наш взгляд, позицию занял Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", последовательно употребляющий понятие "земельный участок".

Вся земля с 1991 года находится в ведении местных Советов народных депутатов (в настоящее время – органов местного самоуправления), которые получили право распоряжаться ею путем передачи земельных участков гражданам и организациям в собственность, а также их предоставления на праве бессрочного (постоянного) пользования, пожизненного наследуемого владения, временного пользования и аренды. Следует сразу же подчеркнуть, что передача земли в ведение местных органов власти ни в коем случае не означала и не означает ее передачу в муниципальную собственность. Ни прежнее, ни действующее законодательство Российской Федерации не содержит перечня категорий или видов земель, из которых могут формироваться земельные участки – объекты права муниципальной собственности.

Каким документом должно быть установлено право муниципальной собственности на земельные участки?

В настоящее время наиболее вероятны два способа возникновения права муниципальной собственности на земельные участки:

- разграничение государственной собственности на землю;

- приобретение органами местного самоуправления земельных участков у граждан и юридических лиц.

В первом случае правоустанавливающими документами, очевидно, будут "акты, изданные органами государственной власти или органами местного самоуправления в рамках их компетенции и в порядке, который установлен законодательством, действовавшим в месте издания таких актов на момент их издания", во втором – "договоры и другие сделки в отношении недвижимого имущества, совершенные в соответствии с законодательством, действовавшим в месте расположения объектов недвижимого имущества на момент совершения сделки" (абз. 2,3 п. 1 ст. 16 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"). Хотелось бы обратить внимание на то, что в обоих случаях основанием для государственной регистрации прав признаются не просто нормативные акты или договоры, а лишь изданные (заключенные) в соответствии с законодательством.

Между тем пока ни Конституция Российской Федерации, ни Гражданский кодекс Российской Федерации, ни Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ни какой-либо иной законодательный акт Российской Федерации не устанавливают порядок отнесения земельных участков к собственности муниципальных образований. Предполагается, что все эти вопросы будут решены в Земельном кодексе Российской Федерации и Федеральном законе "О государственных и муниципальных землях" (принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении 21 сентября 1999 г.).

Что касается возможности покупки, мены, принятия в дар земельных участков органами местного самоуправления, то здесь необходимо вспомнить правила Гражданского кодекса Российской Федерации: земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах (ст. 129). Как следует из приведенной нормы, в законах о земле должно быть четкое указание, что данное лицо имеет право совершать с определенными земельными участками те или иные виды гражданско-правовых сделок (см., например, п. 2 Указа Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 года № 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России"). Но действующее земельное законодательство Российской Федерации не содержит норм, которые прямо позволяли бы органам местного самоуправления заключать сделки, направленные на приобретение права собственности на земельные участки. Это дает основания ставить вопрос о недействительности таких сделок в случае их совершения.

Итак, говорить о праве муниципальной собственности на земельные участки как о правовой реальности явно преждевременно, что и было совершенно справедливо констатировано в федеральной целевой программе "Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999 - 2002 годы", утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1999 г. № 694: "до сих пор не проведено разграничение земель на земли, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности".

Несмотря на столь очевидный вывод, в законодательстве Российской Федерации имеются нормы, не поддающиеся разумному объяснению. Так, например, пунктом 1 Указа Президента Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 323 "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР" было предписано "приватизацию земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, осуществлять в соответствии с действующим законодательством и настоящим Указом". По буквальному смыслу этой нормы, к декабрю 1991 года уже возникла муниципальная собственность на землю, которую можно приватизировать, что не соответствовало действительности.

В пункте 3 Порядка организации проведения торгов (аукционов, конкурсов) по продаже гражданам и юридическим лицам земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 января 1998 г. № 2, также предусматривается продажа земельных участков и права аренды земельных участков, находящихся в муниципальной собственности.

Наконец, в разделе I Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, утвержденных Указом от 15 октября 1999 г. № 1370, утверждается, что "государством признается и защищается муниципальная собственность, в том числе собственность на землю и другие природные ресурсы". Непонятно, правда, как может государство "признавать и защищать" муниципальную собственность на землю, законное возникновение которой в настоящее время невозможно. Добавим, кстати, что законодательством Российской Федерации не предусматривается даже возможность права муниципальной собственности на недра, животный мир, воды и леса.

Подобная алогичность, бессистемное и противоречивое отношение федерального законодателя к праву муниципальной собственности на земельные участки породило неупорядоченную и произвольную правоприменительную практику, дезориентировало органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. На протяжении пяти лет в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях идет стихийное самовольное разграничение государственной собственности на землю, в том числе предпринимаются попытки формирования муниципальной собственности на землю.

Например, в Челябинской области, слегка переработав проект Федерального закона "О государственных и муниципальных землях", принимают собственный Закон от 11 февраля 1999 года № 63-ЗО "О государственных и муниципальных землях Челябинской области". В нем предусматривается перечень земель, отнесенных к муниципальной собственности, права муниципального образования как собственника муниципальных земель, порядок передачи земельных участков из государственной собственности области в муниципальную собственность и др. В Мурманской области принят отдельный Закон от 20 апреля 1998 г. № 99-01-ЗМО "О муниципальных землях". В данном законе также определяются объекты права муниципальной собственности на землю, порядок оформления права собственности муниципального образования на землю. В той или иной форме попытки формирования муниципальной собственности на землю предприняты в нормативных правовых актах Омской, Новосибирской, Саратовской, Тюменской, Томской, Калининградской, Самарской, Свердловской областях, Хабаровском крае и многих других субъектах Российской Федерации.

Не отстают от российских регионов и муниципальные образования. Одно лишь перечисление городов, поселков, районов, волостей, округов, объявивших себя собственниками земли, заняло бы всю эту газетную полосу. "Правилом хорошего тона" и обычной практикой стало включение в уставы муниципальных образований формулировок типа "в муниципальной собственности района (города, поселка) находятся все земли, расположенные в его границах, за исключением земель, находящихся в государственной и частной собственности". Главой Балашихинского района Московской области принято постановление от 27 декабря 1999 года № 1812/30с "О праве муниципальной собственности на земли в пределах границ Балашихинского района".

Не останавливаясь подробно на всех недостатках указанных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, попытаемся в принципе установить, правомерны ли попытки на таком уровне разграничить государственную собственность на землю и на этой основе сформировать муниципальную собственность на землю.

Для этого обратимся прежде всего к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". К вопросам местного значения, перечисленным в ст. 6 указанного Федерального закона, относится не формирование права муниципальной собственности, в том числе на землю, а лишь владение, пользование и распоряжение ею. Иными словами, органы местного самоуправления не вправе принимать нормативные правовые акты, направленные на разграничение государственной собственности на землю, они могут управлять и распоряжаться только теми земельными участками, право собственности на которые возникло в установленном федеральным законом порядке.

Что касается субъектов Российской Федерации, то их полномочия в области местного самоуправления исчерпывающим образом устанавливаются в статье 5 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Единственное полномочие, имеющее, на первый взгляд, отношение к рассматриваемому вопросу ("регулирование порядка передачи и передача объектов собственности субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность"), неприменимо к земле, поскольку субъекты Российской Федерации не являлись и до сих пор не являются законными и полноправными собственниками земельных участков и, следовательно, не вправе передавать их муниципальным образованиям.

Справедливости ради следует отметить, что разграничение государственной собственности – предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. "г" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации). Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно (постановления от 04.04.96 г. №9-п, от 24.12.96 г. № 21-п, от 21.03.97 № 5-П, от 09.01.98 г. № 1-П и др.) указывал, что Конституция Российской Федерации не препятствует субъектам Российской Федерации до издания федеральных законов осуществлять собственное правовое регулирование по предметам их совместного с Российской Федерацией ведения, с тем, однако, что принятый в опережающем порядке акт субъекта Российской Федерации после издания федерального закона должен быть приведен в соответствие с ним. Норма аналогичного содержания закреплена позднее в п. 2 ст. 12 Федерального закона от 24 июня 1999 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации".

Но корректно ли применять положение об опережающем нормотворчестве субъектов Российской Федерации к такому вопросу, как разграничение государственной собственности? По твердому убеждению автора, нет. Допустим по аналогии, что один из наследников приступил к разделу наследственного имущества в "опережающем порядке". Безусловно, что в этом случае права остальных наследников будут нарушены. Та же ситуация складывается сейчас в области разграничения государственной собственности на землю. Решение этой проблемы требует участия всех будущих собственников – Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Обеспечить согласование их интересов может только федеральный закон, который должен быть принят Государственной Думой, одобрен Советом Федерации и подписан Президентом Российской Федерации. В то же время законодательная процедура в субъектах Российской Федерации и, тем более, в муниципальных образованиях, таких возможностей по учету интересов Российской Федерации не предоставляет.