3964-1 (Реформа пенсионной системы: международный опыт и рекомендации для России), страница 5

Открытым остается и вопрос о налогообложении участников пенсионной системы. Мировая практика в этом вопросе разнообразна. Налогообложение может происходить и на этапе отчислений средств в пенсионный фонд, и/или на этапе выплат.

Рекомендации для России

Порядок выплат накопительной части трудовой пенсии должен, в соответствии с действующим законодательством, определяться специальным федеральным законом. Необходимо широкое обсуждение наиболее приемлемого для российских условий варианта (вариантов) организации выплат и налогообложения, поскольку все варианты имеют плюсы и минусы. Определение "правил игры" в этой сфере является важным фактором повышения доверия к пенсионной системе в целом.

Охват населения накопительной пенсионной системой

Одним из основных преимуществ обязательных отчислений в пенсионную систему по сравнению со свободными накоплениями на старость является принудительное стимулирование сбережений для финансирования будущих пенсионных выплат. Таким образом, значительно большее количество людей становится охвачено пенсионной системой и будет обеспечено пенсией в старости. С другой стороны, накопительная пенсионная система в отличие от распределительной, когда пенсии в общем случае полагались всем, достигшим пенсионного возраста, ставит в зависимость размер и само наличие будущей пенсии от величины перечисленных отчислений.

Во многих странах ранее обязательному пенсионному страхованию подлежали далеко не все категории работников, а, например, только занятые в госсекторе (Австралия). Затем обязанность осуществлять обязательные отчисления в пенсионную систему распространилась на всех работодателей, и рабочая сила страны практически полностью оказалась охвачена пенсионной системой. Исключение составляют работники до 18 лет, работающих менее 30 часов в неделю, и люди с низкими доходами.

Взносы в большинстве стран перечисляются из фонда оплаты труда работника, что может создать потенциальные проблемы включения в пенсионную систему следующих категорий граждан:

- получающих доход не в виде заработной платы. Это, например, предприниматели, и прочие так называемые самозанятые граждане - адвокаты, частные репетиторы, различные консультанты и пр. Многие из них оказывают услуги населению по договору подряда или другим видам и не связаны трудовыми правоотношениями ни с одним работодателем.

- Люди, вообще не получающие формального дохода - например, домохозяйки, воспитывающие детей.

Например, в Казахстане все вышеперечисленные категории граждан (кроме предпринимателей) оказываются вне существующей пенсионной системы, и при достижении пенсионного возраста окажутся без какой-либо пенсионной поддержки (минимальные государственные пенсии не предусмотрены). Никакие меры по увеличению охвата населения и применению обязательных отчислений в пенсионные фонды из других источников дохода, не связанных с формальной заработной платой по трудовому договору, пока не приняты. Но даже при существовании таких мер в других странах в реальности охват населения пенсионной системой всегда составляет значительно меньше 100%. Его величина является одним из основных критериев успешности работы пенсионной системы в той или иной стране.

Большинством населения отчисления в пенсионную систему рассматриваются как своеобразный дополнительный налог. Поэтому категории населения, формально не связанные трудовыми правоотношениями, далеко не стремятся "включиться" в пенсионную систему. В целом, эффективного механизма стимулирования участия в пенсионной системе тех, кто может уйти от налогообложения при обязательном страховании, к сожалению, нет.

Рекомендации для России

Поскольку российская пенсионная система носит смешанный характер, шанса остаться совсем без пенсии у граждан России нет. В этом преимущество российской системы перед, например. казахской. С другой стороны, в этом случае снижается привлекательность участия граждан в пенсионной системе (иными словами, легализация доходов - переход к "белым" выплатам).

В этих условиях важной представляется кампания по объяснению последствий отсутствия пенсионных накоплений.

Государственное регулирование пенсионной системы

Обеспечение интересов будущих пенсионеров представляет собой достаточно сложную задачу, как на уровне отдельного фонда/управляющей компании, так и на уровне пенсионной системы в целом. С одной стороны, вопросы управления пенсионными накоплениями и стабильностью системы будут касаться большинства, а со временем и всех трудоспособных россиян. С другой стороны, в управлении такой сложной системой не допустим популизм, требуются профессиональный опыт и специальные знания.

Серьезной проблемой управления пенсионной системой может стать конфликт интересов различных ее участников. Например, государство как эмитент государственных ценных бумаг заинтересовано в дешевизне заимствований. Государственный же пенсионный фонд и государственная управляющая компания должны быть заинтересованы в максимальной доходности вложений в том числе в государственные ценные бумаги.

Еще одна проблема связана с тем, что многие финансовые и регуляторные схемы, успешно применяющиеся на финансовых рынках с профессиональными участниками, оказываются неработоспособными, а то и вредными при их внедрении в пенсионной системе с десятками миллионов участников.

Все это предъявляет чрезвычайно высокие требования к качеству регулирования пенсионной системы в целом и отдельных ее аспектов.

Мировой опыт регулирования пенсионных систем со стороны государства достаточно разнообразен по формам и структуре. Российское законодательство подробно описывает полномочия управляющей структуры, поэтому основные вопросы, которые трудно заранее прописать в законодательстве, возникнут при разработке подзаконных актов и организации работы системы регулирования и со-регулирования.

Важной проблемой накопительной пенсионной системы является финансирование регулирующего органа. При финансировании такой структуры на уровне обычного государственного органа, будет трудно поддержать высокий уровень кадров и независимость. При финансировании регулятора из бюджета центрального банка (или государственного пенсионного фонда) будет достаточно трудно обеспечить его независимость от этих органов.

Разумной представляется модель, применяемая в Великобритании и Австралии, где источником финансирования является сбор с участников пенсионной системы, пропорциональный активам под управлением. Однако такая система требует высокого уровня согласия участников системы и законодателей. Промежуточным вариантом, является финская модель, которую собираются вводить в Казахстане с 2004 года. Она предусматривает финансирование и уровень окладов сотрудников регулятора на уровне и из бюджета Центрального Банка, при использовании его материальной базы, но с полной независимостью при принятии решений.

Отдельной проблемой является координация деятельности различных государственных органов. Помимо собственно государственного регулятора пенсионной системы важную роль для ее нормального функционирования играет и ряд других органов.

Налоговые органы. Налогообложение пенсионных взносов, выплат, а также инвестиционного дохода требует координации с налоговыми органами. В частности, высокие ставки подоходного налогообложения вкупе с налоговыми льготами для вкладчиков в пенсионные фонды привели к тому, что пенсионные фонды стали популярным средством сбережений населения в развитых странах. Однако, в российских условиях ставка подоходного налога в 13% резко снижает стимулирующую роль налоговых льгот. Налогообложение "на выходе" позволяет обеспечить более свободный режим управления накоплениями. Полное освобождение пенсионных взносов и выплат от налогов также возможно (см. таблицу в разделе "Выплаты"). В российском налоговом законодательстве вопросы налогообложения пенсионных выплат до конца не урегулированы, что может привести к противоречиям в нормативной базе. Внимательное изучение возможных противоречий и требование разъяснений со стороны налоговых органов является необходимостью при продвижении добровольных накоплений.

ФКЦБ. Обеспечение порядка на рынке ценных бумаг является крайне важным для управления пенсионными накоплениями. В российских условиях, представляется необходимым четкое разграничение полномочий регулирующих органов и согласование всех документов. В противном случае не избежать конфликтов, например, на почве требования множества лицензий, которые могут стать излишним административным барьером и создать трудности в деятельности управляющих компаний.

Центральный Банк. Нескоординированость правил пенсионной системы и инструкций ЦБ по валютному контролю могут привести к анекдотическим проблемам. К примеру, польские пенсионные фонды по закону могут инвестировать часть активов в зарубежные ценные бумаги, однако согласно инструкциям местного Центробанка для каждой (!) сделки требуется специальная лицензия, либо зарубежные ценные бумаги должны предварительно котироваться на польской бирже в злотых. Все это приводит к практической невозможности зарубежных инвестиций.

Рекомендации для России

На момент подготовки этой брошюры окончательное решение о том, какое ведомство станет регулятором пенсионной системы, принято не было. Но в любом случае возможно возникновение конфликта интересов между функцией надзора за пенсионной системой и другими функциями, выполняемыми соответствующим ведомством. Соответственно, необходима разработка процедур, которые позволили бы разрешить конфликт интересов.

Чрезвычайно важным является создание механизмов, позволяющих избежать противоречий в требованиях регуляторов. Слабая координация регулирующих органов и конфликты между ними вредят нормальному функционированию накопительной пенсионной системы, и это должно быть учтено при разработке нормативной базы.

Контроль и регулирование пенсионной системы и отдельных ее участников со стороны общества

На основе опыта существующих пенсионных систем (Великобритания, Польша, Австралия) оптимальной представляется трехзвенная система общественного надзора, состоящая из:

- независимого попечительского совета при каждой управляющей компании;

- Общественного Совета, который осуществлял бы общий контроль за соблюдением интересов вкладчиков системы и других заинтересованных лиц;

- механизма разрешения споров.

На уровне отдельных фондов требуется обеспечить участие компетентных представителей будущих пенсионеров. Согласно российскому законодательству, пенсионные фонды и управляющие компании могут (но не обязаны) формировать Попечительские Советы. Однако такие советы реально будут способны защитить интересы клиентов только при компетентности их членов и ответственности перед клиентами. В данном случае не имеет значение даже принцип отбора представителей: выборы (Венгрия), назначение по должности (представители профсоюзов), назначение самими учредителями фонда (чековые фонды в период приватизации). Обычно (вне зависимости от страны) в такие Советы принято назначать отставных генералов, космонавтов (при их наличии), деятелей науки и искусства. При всем уважении к таким представителям, довольно часто они оказываются бесполезны для выработки и принятия решений по причине отсутствия опыта в данной сфере.

Для обеспечения адекватности попечительских советов, представляется необходимым обеспечить минимальный уровень квалификации их членов. Возможны два подхода: удовлетворение минимальным квалификационным требованиям при назначении (образование, опыт) и/или обучение после назначения. Ответственность членов попечительских советов перед участниками должна обеспечиваться как публичностью их деятельности, возможностью дисквалификации попечителей, так и гражданской ответственностью, по аналогии с членами директоров акционерных обществ.

На системном уровне, задача несколько сложнее. Необходим постоянный обмен мнениями между представителями государства (в лице регулятора), работодателей, профсоюзов, финансовой индустрии, и общества. При этом надо учитывать, что многие экспертные советы при правительственных органах и в России, и за рубежом превращаются в пустые говорильни. Поэтому при формировании такого совета необходимо изучение практики работы успешно действующих аналогичных органов.

С нашей точки зрения, весьма интересной и эффективной представляется модель, принятая в Великобритании. При едином регулирующем органе финансовой индустрии Financial Services Authority (FSA) действует специальный Потребительский совет (Consumer Panel). FSA Consumer Panel состоит из тринадцати экспертов, набранных по конкурсу, и занимается рассмотрением общих проблем, стоящих перед клиентами финансовых компаний. Задача Consumer Panel - выражение интересов клиентов по всему кругу вопросов, включая вопросы практической деятельности финансовых компаний, регулирования и т.п. Consumer Panel принимает к рассмотрению тот или иной вопрос как по собственной инициативе, так и по просьбе FSA. Мнение Consumer Panel в обязательном порядке учитывается при разработке регулирующих решений. В принципе, FSA может отклонить предложения Consumer Panel, но только обосновано и после публичного обсуждения. Обоснование по закону должно быть дано в письменной форме. Consumer Panel независима от FSA в своих решениях. Хотя в основном ее деятельность ориентирована на FSA, Consumer Panel может давать рекомендации и другим государственным органам по вопросам, затрагивающим интересы потребителей финансовых услуг. Consumer Panel по собственной инициативе может проводить различного рода исследования, направленные на выявление потребительских проблем в различных сегментах финансового рынка.