3964-1 (Реформа пенсионной системы: международный опыт и рекомендации для России), страница 2

С одной стороны, это создает большие проблемы для всех заинтересованных лиц. С другой, некоторая недоопределенность схемы позволяет учесть позитивный и негативный опыт других стран. В следующем разделе мы остановимся на ряде проблем, связанных с накопительными пенсионными системами, которые были выявлены при переходе к таким системам в разных странах. Список проблем, безусловно, не является исчерпывающим.

Часть II. Проблемы, возникавшие в зарубежных накопительных пенсионных системах, и подходы к их решению

Сбор обязательных отчислений и их перевод в пенсионную систему

Организация своевременного и четкого перевода обязательных отчислений в пенсионную систему, является одним из "узких мест", на котором возможно нарушение интересов как клиентов, так и государства. Перевод средств на счета застрахованных работодателями обычно организован по одной из двух схем - через налоговые органы и Пенсионный Фонд или клиринговую палату (Швеция, Великобритания, Польша, в опосредованной форме Россия) или напрямую бухгалтериями предприятий в управляющие компании (Казахстан, Чили). При каждой из схем возникали специфические проблемы, серьезно влияющие на размер накоплений и управление ими.

Перевод средств через налоговые органы или государственный пенсионный фонд характеризуется следующими проблемами:

- Значительные задержки при переводе средств на индивидуальные счета. К примеру, в Великобритании сумма обязательных платежей становилась известной только через три месяца после окончания финансового года, после чего платеж направлялся в налоговый орган, который переводил уточненную сумму в ПФ, а он в НПФ. Суммарно обработка платежей в налоговых органах и ПФ приводили к поступлению взносов на индивидуальные счета с опозданием от 12 до 18 месяцев, обесцениванию за счет инфляции, и потере инвестиционного дохода.

- Ошибки и несоответствия в суммах при распределении на индивидуальные счета. В Польше задолженность бюджета перед ЗУС (польский аналог ПФР) составила около 3 миллиардов долларов и неоднократно реструктуризировалась.

Перевод работодателями непосредственно на индивидуальные счета может создать следующие проблемы:

- Принуждение к выбору того или иного фонда. Администрация предприятий может принуждать сотрудников к выбору определенного фонда, изменению выбора и т.п. Более подробно, данная проблема будет рассмотрена при анализе недобросовестной конкуренции.

- Задержки выплат и неплатежи предприятиями, задержки государством выплат за государственных служащих. В Казахстане объем задержек составляет несколько десятков миллионов долларов, Те же проблемы возникали в странах Латинской Америки. Пенсионные отчисления неоднократно оказывались заморожены при банкротствах предприятий или при бюджетных кризисах.

Рекомендации для России

В России выбрана схема опосредованного перевода накоплений (от предприятия через ПФР к управляющим компаниям), функционирование которой в идеале должно подкрепляться жестким механизмом контроля и санкций за задержки платежей. С 2004 г., когда на рынок выйдут негосударственные пенсионные фонды, отчисления могут осуществляться им напрямую минуя ПФР.

С нашей точки зрения, в России необходимо:

- Жесткие санкции (вплоть до показательно применяемых уголовных) для работодателей и ПФР, с целью обеспечить своевременный перевод средств на накопительные счета граждан;

- Выплаты государством взносов за бюджетников должны проводиться без задержек, не подлежать секвестру, и в случае задержек сопровождаться высокими штрафными санкциями.

- Возможно создание независимой от ПФР расчетной палаты том числе и для сокращения издержек управляющих компаний по перечислению пенсионных накоплений.

Учет средств на индивидуальных счетах и перемещение денег внутри системы

Учет денег на индивидуальных счетах значительно усложняет техническую организацию накопительной пенсионной системы по сравнению с распределительной. Возможна значительная путаница, потеря части средств, особенно при переходе из фонда в фонд. Единственным способом избежать этого представляется четкий механизм обязательного информирования вкладчиков о состоянии их накопительного счета и разрешения споров по поводу состояния счета.

Например, в Австралии существует проблема потерянных или "беспризорных" счетов. Дело в том, что ранее при смене работы и связанным с ней переходе в другой пенсионный фонд величина пенсионных накоплений выдавалась вкладчику целиком на руки. При этом планировалось, что эта сумма будет внесена на накопительный счет другого пенсионного фонда на новом месте работы. Однако на практике все происходило иначе: многие "не доносили" взятые суммы до нового пенсионного фонда, а тратили свои пенсионные накопления, затем при достижении пенсионного возраста оставались с крайне незначительной суммой совокупных накоплений, на основе чего обращались за дополнительной государственной помощью. Пытаясь воспрепятствовать столь порочной практике, государство отменило выдачу накоплений на руки при переходе из фонда в фонд, при этом значительно усложнив саму процедуру. Вследствие трудоемкости перехода люди часто не переносят свои предыдущие накоплений в новый фонд, оставляя их в старом и в прямом смысле забывая о них. Особенно часто это происходит в случае незначительного размера отчислений на счете, например на начальном этапе трудовой деятельности или при частой смене работы. По последним оценкам общий объем таких потерянных счетов составляет около 6 млрд. австралийских долларов (ок. 3-3,5 млрд. долл. США).

Опыт Великобритании показывает, что даже при весьма отлаженной системе персонифицированного учета, от технических ошибок не застрахован никто. Кроме того, возможно возникновение конфликтов по поводу состояния пенсионного счета и из-за недостаточной грамотности застрахованных. В Великобритании, во-первых, действуют достаточно жесткие обязательные и добровольные стандарты работы с обращениями граждан для всех финансовых организаций, работающих с пенсионными накоплениями (подробнее об организации пенсионной системы Великобритании см. в разделе III). Во-вторых, действует специальный пенсионный Омбудсман (Pension Ombudsman) - орган внесудебного урегулирования споров. Своевременное разрешение споров, связанных с различными аспектами пенсионной системы, позволяет, во-первых, избежать крупных ошибок (как технических, так и связанных, например, с некачественным управлением активами), а во-вторых, повышает доверие граждан к системе в целом.

Возможности перехода из фонда в фонд в мировой практике, обычно ограничены одним (Россия с 2004, Польша) или двумя (Казахстан, Чили) периодами в год. Сильно зависимые от отраслевых пенсий и страховых контрактов Великобритания и Австралия имеют менее гибкую систему с усложненным переходом из фонда в фонд. С одной стороны, непростая система перевода средств препятствует излишней текучести средств и позволяет более эффективно инвестировать накопления. С другой стороны, излишне жесткая система перевода пенсионных сбережений в другой фонд используется недобросовестными работодателями в качестве инструмента удержания работников на рабочем месте. Кроме того, невозможность реального "голосования ногами" для вкладчиков является благоприятным условием для расцветания всевозможных злоупотреблений со стороны компаний и возвращения к состоянию "человек-проситель", а не "человек-клиент". Кроме законодательно установленных, могут быть многие неявные барьеры для перехода из фонда в фонд - например, надбавка при покупке паев нового фонда - которые также необходимо четко отслеживать и предотвращать.

Рекомендации для России

В России по действующему законодательству предусмотрена возможность перехода от одной управляющей компании к другой и/или из ПФР в НПФ один раз в год. Такая система представляется разумной, поскольку, с одной стороны, устраняет излишнюю текучесть, а с другой позволяет достаточно легко менять управляющую компанию и/или пенсионный фонд, поддерживая конкуренцию на должном уровне. В то же время пока не определена стоимость такого перехода, так что сохраняется риск установления чисто финансовых барьеров для перехода.

Следует также отметить, что в российском законодательстве специально не определен вопрос, связанный с рассмотрением споров по вопросам состояния пенсионных счетов. Опыт стран, в которых накопительная система действует уже давно, например. Великобритании, показывает, что даже самая "продвинутая" систем учета пенсионных накоплений не обеспечивает 100% защиты от ошибок, так или иначе в системе возникаю многочисленные споры между гражданами и другими участниками системы. Решение подобных конфликтов через суд, даже через институт мировых судей - путь тупиковый. Необходимо создание системы внесудебного урегулирования споров и разработка правил и порядка работы с жалобами для всех участников системы. Такие правила могут быть приняты как государством, так и добровольно участниками системы.

Досрочное изъятие средств из пенсионной системы

В законодательстве отдельных стран прописаны случаи, когда пенсионные накопления могут быть изъяты вкладчиком до достижения пенсионного возраста. Такие исключения, будучи вполне разумными на бумаге, на практике приводят к неоднозначным результатам. Например, в Казахстане основанием выдачи вкладчику средств, находящихся на его индивидуальном счете, считается его отъезд на постоянное место жительства за границу. Люди за определенную символическую сумму покупают в миграционной полиции справку о том, что они выезжают за границу на постоянное жительство, изымают свои пенсионные накопления, а затем начинают все "с чистого листа" в другом пенсионном фонде. В данный момент принят закон, ужесточающий эту процедуру.

Рекомендации для России

В российском законодательстве этот вопрос не урегулирован. Более-менее прописан только порядок наследования средств пенсионных накоплений. При дальнейшей работой над нормативной базой необходима конкретизация вопроса о возможности и порядке досрочного изъятия средств. Также необходимо оговорить в законодательстве вопросы о праве супругов на накопления при разводе, праве детей и иждивенцев, порядок изъятия средств при инвалидности и т.п.

Выбор пенсионного фонда: раскрытие информации и недобросовестная конкуренция

Подвижность денег в системе должна обеспечиваться зашитой свободы выбора пенсионного фонда и базироваться на достоверной информации, при отсутствии принуждения и подкупа, со стороны третьих лиц (включая работодателя и государство). Именно поэтому процедура привлечения клиентов должна быть жестко отрегулирована, а будущий клиент подготовлен к выбору фонда и/или управляющей компании. Для этого, прежде всего, вкладчик пенсионной системы должен иметь возможность оценить предлагаемые альтернативы.

Следует иметь в виду, что применение стандартных мер по раскрытию информации, аналогичных применяемым в индустрии ценных бумаг, является недостаточным в силу неадекватных знаний среднестатистического участника пенсионной системы, даже в странах с развитыми финансовыми рынками и действующей много лет накопительной системой. Предписываемая законодательством информация изложена на "юридическом языке", и непонятна участникам. С точки зрения управляющей компании или пенсионного фонда, основной целью раскрытия информации часто является не донесение ее до участника, а формальное выполнение требования законодательства и защита компании от ответственности. Раскрытая таким образом информация не позволяет обычному человеку рационально выбрать способ инвестирования собственных накоплений. Эта проблема в большей или меньшей степени актуальна для всех стран, в которых действуют накопительные системы.

Недобросовестная конкуренция на рынке накопительных пенсионных фондов сводится к трем основным проблемам.

Принудительные переводы из фонда в фонд по указанию руководства предприятия либо воспрепятствование переходу от государственной к частной управляющей компании и обратно. Эта проблема весьма актуальна для Казахстана, в котором широко распространена практика "оптовых" переводов из всех работников больших предприятий в определенный фонд, с которым достигнута договоренность руководства пердприятия.

Привлечение клиентов недобросовестной рекламой или подкупом. Проблема одно время была характерна для Чили. Обычно для эффективной борьбы с этим злом достаточно эффективно работающего законодательства о рекламе. Может потребоваться его дополнение с учетом новых положений о пенсионной системе. Недобросовестная реклама и подкуп могут также жестко пресекаться в рамках системы раскрытия информации и кодекса саморегулирования.

Использование государственным фондом своих преимуществ для удержания клиентов. Эта проблема может стать весьма актуальной для России, поскольку для перехода в частную систему человеку потребуется предпринять определенные действия. Если же не делать ничего, то средства застрахованного автоматически остаются в ПФР и передаются государственной управляющей компании. Насколько сложна будет процедура перехода - пока вопрос открытый. Казахский опыт в данном вопросе направлен на повышение привлекательности частной системы по сравнению с государственной и включает следующий комплекс мер:

- жесткое ограничение на рекламу и стимулирование привлечения новых клиентов;