117380 (Региональная политика России: концепции, проблемы, решения), страница 3

В ходе экономических реформ в доходах консолидированного бюджета доля поступивших прямых налогов существенно повысилась, а косвенных - соответственно снизилась. В доходной базе бюджетов территорий наблюдалось некоторое уменьшение удельного веса прямых и косвенных налогов, вместе взятых, при одновременном увеличении доли других налогов и сборов.

В результате к концу 1993 г. удельный вес доходов, аккумули-руемых региональными бюджетами (без субвенций), заметно возрос - с 44,1 до 58,8%. Это же соотношение сохранялось в 1 квартале 1994 года. На 1 апреля 1994 г. доля регионов в общем объеме налога на добавленную стоимость по сравнению с 1992 г. увеличилась с 2561 до 33,5%, акцизов - с 33,5 до 43%, прямых налогов - с 67,7 до 71,3%, других налогов и сборов - с 51,6 до 65,9%.

Осуществление фактического разделения доходов консолидиро-ванного бюджета по налогам при его исполнении между федеральными органами и территориями в 1993 г. показано в таблице N2.

Снижение доли налоговых платежей, поступающих в федераль-ный бюджет, по сравнению с прогнозируемой по оценкам специалистов обусловлено нарушением целым радом российских регионов действую-щего законодательства. Только Башкирия и Татария недопоставили в 1993 г. в федеральный бюджет денежных средств на сумму более 400 млрд.руб. (что примерно равно половине всех бюджетных средств, идущих на нужды российского высшего образования); 600 млрд.руб. было недополучено по сравнению с прогнозом вследствие установле-ния в 1993 г. дифференцированных нормативов отчислений налога на добавленную стоимость в бюджеты национально-государственных и ад-министративно-территориальных образований.

При достаточно систематическом снижении налоговых поступле-нии в федеральный бюджет в 1993 г. уровень соответствующих плате-жей, зачисляемых в бюджеты национально-государственных и адми-нистративно-территориальных образований, по отношению в ВВП сох-раняется относительно стабильным. В 1 квартале он равнялся 16,3%, во II - 16,3%, III - 14,2%, в IV - 15,1%.

Между тем в 1992 г. на региональные бюджеты приходилось лишь 38,6% общей суммы бюджетных расходов, в 1993 г. - 44,1%, в 1 квартале 1994 г. - 52,0%. В 1993 г. региональными бюджетами в це-лом по Российской Федерации было получено дотаций и субвенций из федерального (республиканского) бюджета (без федеральных прог-рамм) на сумму 3,2 трлн.руб. Объемы федеральной поддержки регио-нов, таким образом, приблизительно соответствовали 28,8% всего собранного за указанный период в консолидированный бюджет налога на добавленную стоимость. Заметим при этом, что уже в 1992 г. на федеральный бюджет приходилось 53,2% затрат на народное хозяйс-тво, около 40% - на обеспечение функционирования государственной администрации, почти 30% - на здравоохранение и образование, все затраты на оборону и по внешнеторговым операциям и около 75% дру-гих расходов. В настоящее время эти крайне неблагоприятные для федерального бюджета соотношения несколько улучшились. Так, по итогам исполнения российского бюджета в 1 квартала 1994 г. на до-лю расходов федерального бюджета приходилось 27,7% затрат на на-родное хозяйство, 50% - на обеспечение функционирования государс-твенной администрации, 15% - на здравоохранение и образование , все затраты на оборону и по внешнеторговым операциям и свыше 53% других расходов.

Приведенные данные свидетельствует о весьма серьезной (хотя частично и корректируемой) ассиметрии сложившейся налогово-бюд-жетной системы с позиций взаимоотношений между территориями и фе-деральными органами. Указанная ассиметрия продолжает усиливаться. Абсолютное большинство территорий (85%) находится на дотации фе-дерального бюджета России, причем общая сумма передаваемых по взаимным расчетам бюджетных средств составляет около 20% всех фи-нансовых ресурсов регионов. Есть и такие регионы (Тува, Северная Осетия и др.), которые живут практически полностью на дотации фе-дерального бюджета.

Оказывая давление на федеральные органы с целью пополнения своих доходов, регионы делают очевидную ставку на НДС, налог на прибыль и ресурсные платежи (доля акцизов в доходах во многих ре-гионах незначительна). В Программе углубления реформ в 1992 г. доля налога на добавленную стоимость, оставляемая территориям, определена в 20%; к началу 1994 г. регионам удалось ее увеличить более чем в 1,6 раз, практически полностью сохранив за собой часть положенных им поступлений налога на прибыль. При этом, хотя многие территории и были готовы пожертвовать акцизами, регио-ны-экспортеры активно пытались перераспределить в свою пользу ак-цизы на нефть и газ и денежные средства фонда ценового регулиро-вания.

Таким образом, в условиях усиливающейся ассиметрии бюджет-но-налоговой системы основная борьба разворачивается за инфляци-онные налоги, обеспечивающие существенную долю поступлений в тер-риториальные бюджеты.

Минфин РФ предпринимает попытки удерживать долю федерального бюджета на достаточно высоком уровне. К сожалению, развитие бюд-жетной ситуации во многом не благоприятствует этому. Удельный вес одного из основных финансовых источников налоговых поступлений в федеральный бюджет - налога на добавленную стоимость - в консоли-дированном бюджете неуклонно сокращается. Доходы от внешнеэконо-мической деятельности не в состоянии компенсировать указанное па-дение. Одновременно в консолидированном бюджете происходит увели-чение доля прямых налогов, основными реципиентами которых являют-ся территории.

В этих условиях Минфин РФ вместо аккумулирования в федераль-ном бюджете всей величины налога на добавленную стоимость и од-новременно некоторого снижения федеральной ставки налога на при-быль идет по пути завышения доходов всего консолидированного бюд-жета и повышения федеральной ставки налога на прибыль с 10 до 13%. В результате под завышенную доходную базу российского бюдже-та формируются дополнительные расходы, причем как федерального, так и региональных бюджетов. Не покрывая эти расходы собранными доходами, многие регионы прибегают к прямым нарушениям налого-во-бюджетного законодательства, что происходит на общем фоне рос-та взаимных неплатежей. Как следствие - недобор финансовых средс-тв в федеральный бюджет и кратное увеличение на него бюджетной нагрузки. Результатом такой финансовой политики является усиление ассиметрии российской бюджетной системы уже на стадии прогнозных расчетов, составления и законодательного утверждения бюджета. В процессе корректировки и утверждения государственного бюджета РФ на 1994 г. региональные структуры власти приобрели дополнительно свыше 9 трлн.руб. доходов, получив одновременно всего лишь 1,3 трлн.руб. дополнительных расходов. Однако, если региональные структуры власти в основном делали акцент на увеличение доходов региональных бюджетов, то отраслевые лобби, напротив, акцентиро-вали свое внимание на увеличении расходной части федерального бюджета. Результатом этих действий явился своеобразный “двойной эффект” усиления ассиметрии российской бюджетной системы.

Ассиметрию в соотношениях между федеральным и региональными бюджетами весьма ощутимо дополняет уже отмечавшаяся значительная дифференциация регионов с точки зрения их фискальной обеспечен-ности на душу населения. Сегодня в России есть регионы, которые перечисляют в федеральный бюджет до 60-65% доходов. С другой сто-роны, имеются регионы, покрывающие 85-95% своих расходов за счет средств федерального бюджета. Из 89 регионов 41 получает из феде-рального бюджета 40% расходуемых средств, причем на 22 региона приходится более 60% выделяемых дотаций.

Весь север и юг России полностью “сидят” на дотациях. Основ-ные “поставщики” доходов в федеральный бюджет - области, края и республики, образующие “узкий пояс”, который охватывает Сибирь, Урал и центр России, а также два автономных округа, где в больших масштабах добывается нефть. При этом на Тюменскую область и г.Москву приходится свыше 19% всех поступлений в федеральный бюд-жет.

Анализ дезинтеграционных факторов показывает, что существует достаточно тесная связь между низкими темпами приватизации в ре-гионах и высоким уровнем получаемых ими дотаций из федерального бюджета. Мощным фактором “выбивания” ресурсов из центра служит угроза развития сепаратистских движений.

Как правило, значительные федеральные бюджетные выплаты до настоящего времени получали те регионы, где высок уровень урбани-зации и имеются достаточно большие запасы природных ресурсов. Прослеживается и такая закономерность - чем более консервативен регион в проведении экономических реформ, тем выше уровень полу-чаемых из центра бюджетных субвенций и дотаций.

При решении вопроса о выделении регионам финансовых ресурсов их федерального бюджета в виде субвенций и дотаций, не следует забывать, что наличие жесткого финансово-бюджетного ограничения со стороны федеральных органов в отношении регионов не только нормализует систему финансово-бюджетных трансфертов и способству-ет ускорению реформ, но и является серьезным стратегическим фак-тором обеспечения целостности российского экономического прост-ранства.

V. Рационализация разделения бюджетов

Мощным фактором сдерживания инфляционных процессов и объеди-нения регионов в едином движении за тяжелый рубль могло бы стать существенное сокращение доли в доходах бюджетов территорий именно инфляционных налогов. При этом перераспределение доходов в пользу территорий должно тесно увязываться с передачей на их уровень оп-ределенных статей расходов с соответствующей им частью дефицита бюджета. В противном случае доходы станут перераспределяться в пользу территорий, тогда как бюджетные расходы в подавляющей их части будут производится федеральными органами.

Анализ доходов показывает, что налог на добавленную стои-мость обладает высокой бюджетной устойчивостью. Именно его целе-сообразно использовать как ось построения федерального бюджета по доходам, доведя долю доходов от НДС в федеральном бюджете до 40-45%. А это возможно лишь при разделении доходов от НДС между федеральными органами и территориями как минимум в пропорции 9:1. В целом же следует стремиться к его полному, стопроцентному за-числению в федеральный бюджет.

Данная мера потребует определенных уступок территориям в от-ношении остальных налогов. Так, было бы оправдано в полном объеме передать регионам (при условии формирования единых федеральных ставок) налоги на доходы банков, доходы от страховой деятельнос-ти, на операции с ценными бумагами, 50% отчислений на охрану и воспроизводство лесов. За территориями также следовало бы сохра-нить налог на имущество (собственность), плату за землю, лесной доход, подоходный налог с физических лиц.

Акцизы на нефть и газ в рамках предлагаемой схемы было бы целесообразно, как уже отмечалось, на 60-70% оставить за феде-ральными органами, остальную часть передав соответствующим регио-нам-экспортерам. Аналогично следовало бы поступить по всем акци-зам на сверхрентабельные экспортируемые товары (например легковые автомобили, меха и т.д.). Акцизы на водку, питьевой и технический спирт следует разделить в пропорции 1:1, другие - полностью пере-дать регионам (в том числе на импортируемые товары). В свою оче-редь, регионы могли бы вводить свои акцизные сборы по утверждае-мым ими индивидуальным региональным ставкам на любые сверхпри-быльные товары. Ресурс пополнения доходов бюджетов территорий за счет акцизных сборов сегодня явно недооценивается. В то же время при его умелом использовании долю акцизов в доходах бюджета можно повысить более чем в двое.

Чем больше доходов аккумулируется на данной территории, тем большими возможностями она должна располагать для их использова-ния на собственные нужды. Важно понять, что в России, как и в бывшем СССР, региональное иждивенчество может в конечном счете привести к распаду единого государства. Можно выделить и сформу-лировать следующие принципы эффективного разделения бюджета по доходам и расходам.

1. Доходы федерального бюджета целесообразно ориентировать преимущественно на косвенные (инфляционные) налоги, доходы бюдже-тов территорий - на прямые налоги. В этом случае федеральные ор-ганы, проводящие реформы, в лице регионов получают достаточно сильных союзников в осуществлении антиинфляционной политики.

2. Перечень налоговых поступлений территориям и федеральным органам должен обеспечивать достаточную стабильность доходов бюд-жетов относительно уровней экономической активности и инфляции.

3. При формулировании доходной части государственного бюдже-та должен быть максимально соблюден принцип равенства субъектов Федерации в бюджетно-налоговом отношении. Различного рода приори-теты, льготы и дискриминация недопустимы.

4. Разделение доходов между бюджетами следует осуществлять в строгом соответствии с разграничением объектов расходов. При этом оправдано максимально приблизить расходы к той административ-но-территориальной единице, в интересах которой они осуществляют-ся, что позволит лучше увязать интересы тех, кто вносит налоги, тех, кто пользуется благодаря им средствами, и тех, кто принимает решения по распределению финансово-бюджетных ресурсов.

5. Эффективное разделение бюджетов базируется на принципе соответствия между расходами на развитие, расходами “рентного ха-рактера”, “безвозвратными” расходами (на социальные программы) и группами налогов, выполняющих стимулирующие функции (налог на прибыль), рентные (платежи за природные ресурсы) и собственно фискальные функции (подоходный налог).

6. В то же время одним из основных принципов разделения до-ходов и расходов является принцип субсидиарности, согласно кото-рому принятие решений и расходы осуществляются наиболее компе-тентной инстанцией. Если проблема лучше решается в регионах, то соответствующие расходы передаются им. В противном случает реше-ния принимаются федеральными органами.

7. Крайне важно в процессе разделения бюджетов свести к ми-нимуму перераспределение налогово-бюджетных ресурсов как на феде-ральном, так и на республиканском, областном, краевом уровнях. Это позволит эффективнее разграничить властные полномочия между федеральными органами, региональными элитами и муниципалитетами.