117380 (Региональная политика России: концепции, проблемы, решения)

I. Региональная политика России: концепции, проблемы, решения.

Любая политика - это цели и задачи, преследуемые и решаемые людьми в связи с их конкретными интересами, а также методы, средства и институты, с помощью который данные интересы формиру-ются, отстаиваются и защищаются.

Региональной политикой можно считать лишь такую систему на-мерений и действий, которая реализует интересы государства в от-ношении регионов и внутренние интересы самих регионов методами и способами, учитывающими природу современных региональных процес-сов, и которая осуществляет все это преимущественно в структуре меж- и внутрирегиональных связей.

Региональная политика - это целостное и самодостаточное зве-но политической основы общества, без которого последнее, а также каждый человек в отдельности и природная среда могут лишь случай-но и без гарантированного успеха существовать на каждой конкрет-ной территории, оставаясь “наедине” с государством, его экономи-ческой, внешней, внутренней и иной политикой.

Всякая политика хороша настолько, насколько ей удается под-держивать баланс различных интересов. Региональная политика - не исключение. Она в той мере политика и в той мере эффективна, в какой достигнут и стабилизирован компромисс между региональными интересами государства и местными интересами самих регионов.

Объединительной идеей и государственной, и местной регио-нальной политики может и должна стать устойчивость, стабильность меж- и внутрирегиональных отношений.

Ведущим, жизненно важным интересом России ныне стало недопу-щение необратимой территориальной дезинтеграции государства. Главным же интересом каждого региона - блокирование необратимого распада сферы, сбалансированность социальных, экономических, при-родоресурсных и иных отношений; обеспечение на этой основе ста-бильного и согласованного развития всех элементов локализованной сферы, соответствующего потребностям человека, общества и приро-ды. При этом подразумевается, что кроме общеэкономического, обще-социального и иного общего потенциала есть мощный внутрирегио-нальный потенциал, который можно реализовать исключительно на местном уровне - и это одна из первейших задач региональной поли-тики и самих регионов, и государства.

Региональная политика, намечаемая и проводимая самими регио-нами, - это то, что должно делаться для согласованного и взаимно неразрушающего развития всех элементов пространственно локализо-ванной сферы на конкретной территории и с учетом местных условий. Государственная региональная политика призвана обеспечить дееспо-собность региональной политики на местах.

Объект региональной политики - взаимосвязи и отношения между регионами.

Главный региональный интерес России в настоящее время должен быть осознан как минимизация негативных проявлений территориаль-ной дезинтеграции на уровне субъектов Федерации, как поддержка местных преобразований, как создание общероссийских условий для того, чтобы каждый субъект Федерации максимально использовал свой внутренний потенциал и во все меньшей мере претендовал на скудные возможности государственной помощи.

Местные интересы определяются обеспечением полнокровного и сбалансированного существования на данной территории человека, общества и природы, гарантирование их согласованного воспроиз-водства на базе задействования ресурсов и полномочий, государс-твенно признаваемых местными.

Фундаментальными методами региональной политики можно счи-тать разъяснение ее содержания, смысла и практической пользы для всех без исключения сторон, согласительно-договорные процедуры с развернутым закреплением условий, обеспечивающих интересы регио-нального развития, формирование соответствующей правовой базы.

Только с сознанием общественной необходимости региональной политики, с ее разработкой и реализацией появится возможность к решению общероссийских проблем: начавшееся хозяйственное обособ-ление регионов; региональная суверенизация и конфронтация в отно-шениях региональных структур власти и управления с общегосударс-твенными; национально-этническое развитие и дополнительное обо-собление по этому поводу, внутрирегиональные конфликты социально-го и общественно-политического характера; формирование собствен-ной региональной ресурсной базы социально-экономического разви-тия; экологическая стабильность и другие условия устойчивого раз-вития регионов (особенно северных территорий); выделение и функ-ционирование регионов со специфическими статусами (свободные эко-номические зоны, федеральные охраняемые территории, зоны экологи-ческого бедствия и т.п.) и др.

II. Регион и центр: проблемы взаимоотношений.

Взаимодействия региональных и центральных органов власти в 1992 - 1993 годах определялись в основном стремлением центра к системному реформированию экономики, а регионов - к защите от “негативных” последствий реформ. При этом часть регионов стреми-лась максимально использовать возникающие в процессе реформ воз-можности для экономического продвижения, другая часть пыталась скорректировать само направление экономического реформирования.

Эти взаимодействия проходят в весьма сложной политической обстановке открытой конфронтации примерно равных по потенциальным возможностям ветвей власти, в условиях ослабленности институтов национальной государственности, высокого уровня социальной нап-равленности, ограниченной лояльности силовых государственных структур. Как разворачивалось это противостояние, какова динамика взаимодействия центра и регионов? Особая острота проблемы в том, что во-первых, качественно видоизменяются экономические отноше-ния, которые находятся в начале длительного этапа становления рынка; во-вторых, качественно обновляются и также находятся на начальном этапе не менее длительного становления федерализм и местное самоуправление.

Структуризация власти на федеральном уровне традиционно рассматривалось как производная противоречий между представитель-ной и исполнительной ее ветвями.

Администрация Президента.

Региональная политика федеральных властей в понимании прези-

дентский структур должна включать такие элементы, как:

1) конституционный процесс (правовое определение отношений между субъектами Федерации и центральными структурами, символизи-рующими Федерацию в целом);

2) согласование интересов территорий с различным статусом

(национальные республики - области) и различных этнических групп. Экономическая составляющая региональной политики рассматривается президентскими структурами скорее, как средство решения, как они считают, действительных проблем - сохранение целостности госу-дарства и поддержание межнациональной стабильности.

Распад Федерации рассматривается администрацией как постоян-ная угроза. Для удержания под контролем центробежных тенденций главные усилия она направляет на соблюдение базовых конституцион-ных принципов (равноправие субъектов Федерации, единство госу-дарственного строя, отсутствие внутренних экономических границ). Исключительно силовыми методами обеспечить соблюдение этих прин-ципов не реально, ставка делается на разработку и осуществление “новой региональной стратегии российского государства”, направ-ленной на преодоление дифференциации регионов по уровню жизни, развитие межрегионального сотрудничества, а также “переход от уз-коэкономических к более широким - общественным и социальным це-лям”.

Реалистичность постановки таких целей весьма сомнительна. Единственное, что можно серьезно обсуждать в идеологических пост-роениях президентских экспертов, - это необходимость быстрого ре-формирования налоговой системы с разделением налоговых баз бюдже-тов городов, регионов и Федерации. Сотрудники президентской адми-нистрации считают, что в этом случае “каждый уровень государс-твенной власти будет по-настоящему независим от других” (именно в этом случае единство Федерации будет соблюдаться неукоснитель-но). Для укрепления такого единства намечается также обеспечить приорететное развитие единой инфраструктуры и окончательно разг-раничить федеральную и региональную собственность.

Наиболее противоречива позиция президентской команды относи-тельно определения реального статуса регионов. С одной стороны, утверждается, что регионы не являются субъектами экономических отношений, с другой - что регионы обладают определенными полномо-чиями в регулировании экономического поведения на их администра-тивной территории. Возможный выход из такого конфликтного положе-ния видится в создании Федерального фонда регионального развития, ориентированного на поддержку экономических депрессивных регионов и формируемого за счет территориальной ренты, изымаемой в более благоприятных регионах.

Правительство.

В отличие от президентской администрации правительственные

структуры в качестве приорететных целей региональной политики выдвигают в основном экономические. Ключевым элементом такой по-литики является предоставление регионам прав на ускоренное рефор-мирование экономических отношений ради скорейшего преодоления кризиса переходного периода.

Правительство также занимает более жесткую позицию относи-тельно претензий региональных властей на руководство деятель-ностью экономических субъектов.

Региональная политика правительства, блокирована межведомс-твенными противоречиями.

В итого региональная политики свелась к разрешению межнацио-

нальных проблем

Несмотря на предположение о том, что новые структуры предс-тавительной власти на федеральном уровне станут лоббистскими ма-шинами региональной администрации, пока что нет подтверждения та-ким опасениям.

Государственная дума отличается лоббированием интересов от-дельных отраслей ( в основном АПК, ТЭК и финансовые структуры). Совет Федерации все глубже увязает в разбирательстве межнацио-нальных проблем. Частично это объясняется согласием исполнитель-ных структур на своего рода разделение сфер влияния и ответствен-ности.

Отсутствие скоординированной региональной политики обуслов-лено не только внутренними противоречиями федеральных властей, но и отсутствием давления со стороны регионов. С одной стороны, фе-деральным властям удалось уверить региональные элиты в своей го-товности к компромиссам по конкретным вопросам (что снизило уро-вень претензий на общее изменение курса), с другой - произошли существенные изменения в структуре местных элит. Положение отрас-левых элит в регионах ослабло в связи с продолжающимся экономи-ческим спадом и приватизацией, меняющими “статусные веса” участ-ников. Отраслевые проблемы фактически становятся проблемами реги-онов, однако при этом не превращаются в региональные по крайней мере в сознании правящих элит. Руководители регионов обеспокоены обеспокоены проблемами локальных рынков труда, неплатежей и кри-зисом сбыта на местных предприятиях, однако считают, что локально данные проблемы решены быть не могут.

89 административных территорий в рамках Российской Федерации включают 55 областей и краев, два города федерального подчинения (Москва и Санкт-Петербург), 21 республику и 11 автономных терри-торий.

Согласно новой конституции, республики пользуются определен-ными привилегиями, что служит источником недовольства со стороны других субъектов Федерации. Часто утверждается, что республики имеют привилегированное положение при осуществлении бюджетной по-литики и что их права по контролю за использованием природных ре-сурсов превышают аналогичные полномочия остальных регионов.

Федеративный договор 1992 года, на котором обосновывается разделение прав и обязанностей между федеральными и более низкими административными уровнями, является нечетким и противоречивым в части, касающейся контроля за природными ресурсами; к тому же тот факт, что большинство республик беднее многих областей и краев, мог бы в принципе объяснить различную структуру движения бюджет-ных средств между центром и регионами. Возможно, наиболее сущест-венное преимущество республик в отношениях с центром состоит в том, что на них распространяется положение о централизованном назначении президентом РФ губернаторов (глав администрации).

В то время как в 1992-1993 годах реформистское крыло рос-сийского правительства боролось с традиционалистами в парламенте и в самом правительстве, оно также находилось в конфликте с реги-ональными элитами и выборными региональными органами власти. Ос-новной конфликт разворачивался не столько по поводу приватизации или открытия экономики внешнему миру, столько в отношении двух базовых элементов экономической трансформации: стабилизации и ли-берализации цен.

Позицию многих представителей местной элиты - бывшие работ-ника аппарата, коммунистической партии, директора крупных предп-риятий, господствующие на провинциальной политической арене - можно выразить так: “Стабилизация, но не на моей территории”. Местные политические руководители в России оказывают давление на центр с целью сохранения дотаций производителям в своих регионах и склонны оттягивать начало структурной перестройки в них.

Можно предположить, что разные регионы должны были бы прово-дить различную экономическую политику, отражающую исходные уровни их развития и наличие ресурсов, перспективы адаптации к рыночной экономике, а также политические предпочтения местных руководите-лей. В определенной степени эти различия существуют, хотя вызыва-ющие их конкретные факторы не вполне очевидны.

В ходе статистического анализа факторов, влияющих на темпы малой приватизации в 77 регионах России в 1992 году, было обнару-жено, что статистически значимыми оказались лишь различные поли-тических ориентаций местных руководителей и удельный вес нерусс-ких во всем населении. Влияние других факторов оказалось незначи-тельным. Это же справедливо в отношении индекса региональной за-висимости от таких отраслей промышленности, как металлургия и ма-шиностроение, которые, как считается, серьезно “страдают” от ре-форм. В любом случае различия в отношении руководителей на местах к проводимым преобразованиям имеют ограниченное влияние, посколь-ку лишь очень небольшое количество административных территорий возглавляют местные руководители с устоявшейся репутацией сторон-ников реформ. В настоящее время это города Москва, санкт-петер-бург, Нижегородская, а также Волгоградская области.