109171 (Внешнеполитические процессы в СНГ), страница 2

Порядок принятия решений в уставных и отраслевых органах СНГ регулируется Уставом, Правилами процедуры СГТ и СГП, утвержденными 17 мая 1996 г., а также положениями о соответствующих органах.

Уже в 1992 г. в СНГ утвердилась практика принятия политических решений на основе «консенсуса заинтересованных сторон» ²: при формальном требовании консенсуса для принятия решения в СГТ или СГП каждое государство имеет право заявить о своей «незаинтересованности» в том или ином вопросе (это делается путем неподписания соответствующего документа), а решения считаются обязательными лишь для тех государств, которые их подписали. Лишь немногие документы СНГ подписаны всеми двенадцатью странами. Как правило, не только Молдова, Туркменистан и Украина, но и Азербайджан, Грузия, Узбекистан не поддерживают предложения, направленные на наделение органов СНГ наднациональными полномочиями.

В совещательных органах СНГ решения обычно принимаются на основе консенсуса, тогда как правила принятия решений в специализированных органах более дифференцированы. Чаще всего решения или рекомендации, подразумевающие проведение скоординированной или общей политики в соответствующих областях, требуют консенсуса, в то время как рекомендации по другим вопросам могут быть приняты квалифицированным (обычно 3/4) большинством голосов. В других случаях решения принимаются простым большинством голосов, однако они необязательны для тех государств, которые голосовали против или выразили незаинтересованность в соответствующем вопросе. Решения отраслевых органов в большинстве случаев носят рекомендательный характер.

Основные этапы сотрудничества стран СНГ

В развитии СНГ можно выделить два основных этапа. Первый - 1992 - 1993 гг. - характеризовался попытками сохранить целостность постсоветского пространства. В основном был завершен раздел наследства бывшего СССР. Происходила ломка механизмов в прошлом межреспубликанского сотрудничества. Основным результатом первого этапа стало быстрое и лишь отчасти регулируемое экономическое, правовое и политическое размежевание стран бывшего СССР.

В условиях распада постсоветского пространства на втором этапе, начало которого можно отнести к осени 1993 г., страны Содружества приступили к поиску новых механизмов взаимодействия в различных областях, которые позволили бы сочетать интересы всех или хотя бы большинства его участников. В 1997 г. стало очевидно, что прилагавшиеся на втором этапе усилия в основном оказались безуспешными. С нарастанием критики СНГ за его неэффективность как инструмента многостороннего сотрудничества начался поиск новых, менее амбициозных, но прагматичных решений проблем, с которыми сталкиваются в своем сотрудничестве страны Содружества. В центре внимания при этом оказались два вопроса: реформа структуры органов СНГ и формирование зоны свободной торговли.

Организация экономического сотрудничества

На начальном этапе в СНГ доминировал упрощенный подход к развитию экономического сотрудничества, сводившийся к поддержанию унаследованных от СССР хозяйственных связей. В 1992г. страны СНГ заключали соглашения, определявшие конкретную номенклатуру и объемы взаимных поставок, как правило, включавшихся в госзаказ. Первая многосторонняя договоренность такого рода была достигнута главами правительств в январе 1992 г. Однако эти соглашения не могли оказаться эффективными и не выполнялись.

При дефиците товаров началось сокращение взаимного товарооборота, поставки ориентировались на внутреннее потребление. Вырос валютный экспорт сырья в третьи страны. В условиях либерализации цен, особенно на энергоносители, начавшейся приватизации существенно менялась структура торговых интересов стран СНГ. Соглашения, подписанные на 1993 г., основывались уже на принципах свободной торговли. Расширилась свобода выбора тарифной политики в отношении третьих стран. Значительно сократился перечень товаров, поставки которых включались в госзаказ.

Летом 1993 г., в условиях окончательного распада рублевой зоны, стал очевидным распад единого экономического пространства бывшего СССР, выразившийся, в частности, в резком снижении товарооборота между странами СНГ³. Основу новой концепции экономической интеграции стран Содружества должен был составить подписанный в сентябре 1993 г. Договор об экономическом союзе стран СНГ. Договором не учреждался экономический союз, а лишь утверждалась концепция его поэтапного формирования. На первом этапе предстояло создать зону свободной торговли. На втором - таможенный и платежный союзы. На третьем - общий рынок товаров, капитала и рабочей силы, а на заключительном этапе - валютный союз, предполагавший проведение его участниками согласованной бюджетной, налоговой, кредитно-денежной и валютной политики.

Поставленные договором цели, однако, оказались невыполненными, хотя с 1994г. подписано немало соглашений, предусмотренных концепцией союза. Проблемой стало не только хроническое невыполнение подписанных соглашений, но и нарастающая дифференциация экономических интересов стран СНГ, несовместимость их экономической политики и законодательства, стремление диверсифицировать связи с третьими странами. К тому же практика экономического сотрудничества в СНГ в последние годы во многом свелась к обмену неконкурентоспособными товарами под лозунгом восстановления прежних экономических связей, что на практике вело лишь к консервации советских стандартов производства и потребления.

Попытка вдохнуть новую жизнь в идею экономической интеграции хотя бы при более узком составе ее участников была предпринята в 1996 г. Вслед за подписанием 29 марта 1996 г. Беларусью, Казахстаном и Россией соглашения о таможенном союзе последовало подписание ими же при участии Кыргызстана четырехстороннего Договора об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях⁴, центральным звеном которого является формирование таможенного союза. 2 апреля 1996 г. был подписан Договор об образовании Сообщества Беларуси и России, преобразованный в мае 1997 г. в договор о союзе двух стран.

Однако ни четырехстороннее соглашение, ни двусторонний союз России и Беларуси не привели пока к видимому успеху. Если в 1 996 г. статистика отметила рост взаимной торговли стран - участниц четырехстороннего соглашения более чем на 20%, то уже в 1997 г. спад взаимного товарообмена на фоне устойчивого роста внешней торговли стран СНГ с третьими государствами проявился в качестве устойчивой тенденции.

В действительности же и в этих более узких объединениях государств большая часть даже ближайших целей так и не достигнута. Так, если Россия и Беларусь значительно продвинулись по пути формирования общего таможенного пространства, то в рамках «четверки» работа над его созданием, которая должна была завершиться в 1998 г., застопорилась на этапе гармонизации тарифной политики. Начатые ими раздельно переговоры о вступлении во Всемирную торговую организацию лишь осложнили эту работу. С расширением же этой группы после вступления в нее в 1999 г. Таджикистана шансы на достижение поставленных целей еще больше уменьшились. Одновременно с этим попытки формирования узкого таможенного пространства внутри СНГ уже сейчас обострили торговые противоречия со странами Содружества, не входящими в таможенный союз.

О нарастающем расхождении экономических интересов стран СНГ красноречиво говорят и безуспешные попытки согласовать в 1996 - 1997 гг. общую для двенадцати стран концепцию дальнейших шагов по интеграции. Критическая дискуссия на заседании СГТ в Кишиневе 22 октября 1997 г. привела поэтому по существу к отказу или по меньшей мере замораживанию процесса формирования таможенного союза стран СНГ. Задачи же в области экономической интеграции ограничились менее амбициозными планами по формированию зоны свободной торговли в условиях дальнейшей дифференциации экономических интересов стран Содружества.

Многостороннее военно-политическое сотрудничество

Распад вооруженных сил бывшего СССР начался осенью 1991 г. В период формирования СНГ последний министр обороны СССР Е. Шапошников предложил концепцию трансформации советских ВС в Объединенные вооруженные силы (ОВС) СНГ. В течение 5 лет имелось в виду сохранить под единым командованием общие структуры и системы обороны, а государствам СНГ предлагалось до завершения трансформации единых вооруженных сил воздержаться от создания собственных.

«План Шапошникова» не нашел поддержки у руководства ряда независимых государств и не был реализован. Вместо этого сохранение единого контроля за военным пространством бывшего СССР предполагалось обеспечить на основе концепции сил общего назначения (СОН), одобренной в феврале 1992 г. восемью государствами СНГ и не исключавшей перехода части общего военного наследия под юрисдикцию отдельных государств в более сжатые сроки. Однако начавшееся формирование национальных вооруженных сил уже к весне 1992 г. подорвало концепцию СОН. К этому времени изменились и функции Главкомата ОВС - теперь он руководил фактическим разделом Советской Армии, который в основном завершился к 1993 г.

Окончательный распад единой военной системы бывшего СССР сопровождался кризисом военного сотрудничества стран СНГ. После многомесячных дискуссий в августе 1993 г. на заседании СМО были согласованы рекомендации относительно реорганизации Главкомата СНГ в Штаб по координации военного сотрудничества. Тогда же была согласована концепция формирования временных коалиционных сил обороны. Обсуждение более глубоких форм военного сотрудничества откладывалось на более поздний период. Из двенадцати участников СНГ в многостороннем военном сотрудничестве сегодня официально участвуют шесть: Армения, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Россия и Таджикистан. Еще более дифференцирование складывается картина участия государств в конкретных областях взаимодействия.

С 1994 г. многостороннее военное сотрудничество стран СНГ реализуется главным образом в рамках Договора о коллективной безопасности, подписанного в Ташкенте 15 мая 1992 г. и вступившего в силу 20 апреля 1994 г., сроком на пять лет. В апреле 1999 г. действие договора было продлено. В 1995 г. он был зарегистрирован в ООН. Договор предусматривает не столько создание системы коллективной безопасности, сколько формирование оборонительного союза с целью сдерживания и отражения внешней угрозы. Его ст. 1 подтверждает обязательство государств воздерживаться от применения силы или угрозы силой в межгосударственных отношениях и разрешать все разногласия между собой и с другими государствами мирными средствами. Положения ст. 2 и 4 предусматривают приведение в действие механизма совместных консультаций в случае возникновения угрозы безопасности, территориальной целостности и суверенитету одного или нескольких государств-участников либо угрозы международному миру и безопасности, а также обязательства о взаимопомощи, в том числе военной, в порядке осуществления права на коллективную оборону в соответствии со ст. 51 Устава ООН в случае совершения акта агрессии против любого из государств - участников договора. Аналогичные обязательства содержатся в третьем разделе Устава СНГ. Им соответствуют и положения обеих «военных доктрин» СНГ, принятых соответственно в ноябре 1992 г. и в феврале 1995 г.

Реальная институционализация механизмов договора осуществлялась по мере эрозии военно-политического пространства бывшего СССР и до сих пор не закончена полностью. Совет коллективной безопасности (СКВ) собрался на первое заседание в декабре 1993 г. Тогда же был назначен его генеральный секретарь. Секретариат СКВ приступил к работе в октябре 1996 г.

В феврале и мае 1995 г. были приняты Основные направления углубления военного сотрудничества государств - участников ташкентского Договора и План реализации Концепции коллективной безопасности и Основных направлений углубления военного сотрудничества. Однако этот план так и не был выполнен в полном объеме.

В настоящее время основные направления конкретного сотрудничества в рамках ташкентского договора включают военно-политическую область; строительство, подготовку и применение вооруженных сил, в частности создание совместной (объединенной) системы противовоздушной обороны; совместную охрану границ; военно-техническое сотрудничество. На всех этих направлениях налаживание многостороннего сотрудничества находится на начальном этапе и испытывает немало трудностей, в том числе политического и финансового характера.

Самостоятельным направлением сотрудничества стран СНГ в условиях внутренних конфликтов в ряде стран СНГ является поддержание мира, предотвращение и урегулирование конфликтов.

В рамках СНГ принят ряд документов, составляющих правовую основу для проведения операций по поддержанию мира (ОПМ) по мандату Содружества. В их число входят:

-Устав СНГ;

- Соглашение о Группах военных наблюдателей и Коллективных силах по поддержанию мира (КСПМ) в СНГ от 20 марта 1992 г. и протоколы к нему от 15 мая 1992 г.;

- Концепция предотвращения и урегулирования конфликтов на территории государств - участников СНГ от 19 января 1996 г.;

- Положение о КСПМ в СНГ от 19 января 1996 г.

Все перечисленные документы предусматривают общепринятые в мировой практике критерии и принципы проведения ОПМ.

В настоящее время на территории СНГ осуществляются четыре миротворческие операции в зонах конфликтов в трех государствах: в Приднестровье (Молдова) с 1992 г., в Южной Осетии (Грузия) с 1992 г., в Таджикистане с 1993 г. и в Абхазии (Грузия) с 1994 г. В перспективе возможно проведение пятой операции по поддержанию мира в зоне нагорно-карабахского конфликта (Азербайджан) под эгидой Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе.

Из перечисленных операций лишь одна - в Абхазии - является операцией по поддержанию мира, проводимой под эгидой СНГ. Решение о ней было принято на заседании СГТ в октябре 1994 г. В Приднестровье и Южной Осетии операции проводятся на основании соответственно трехстороннего и четырехстороннего соглашений с участием вовлеченных в конфликт сторон. Операция в Таджикистане не подпадает под общепринятое определение ОПМ. Она проводится на основе специального соглашения о коллективных миротворческих силах 1993 г.

Во всех конфликтных зонах СНГ со времени начала соответствующих ОПМ активные боевые действия не ведутся. В 1997г., в частности, при активном участии России и международных посредников (например, ООН и ОБСЕ) наметился некоторый прогресс в деле согласования политических принципов урегулирования конфликтов в Таджикистане, Южной Осетии, Приднестровье, в Нагорном Карабахе. Однако окончательное урегулирование этих конфликтов потребует еще немало времени.