97502 (Миротворческая деятельность ООН по урегулированию конфликта вокруг территории Западной Сахары), страница 2

Вторая стадия предусматривала создание военного и гражданского офисов МООНРЗС, вывод половины марокканского воинского контингента, дислоцированного на территории Западной Сахары с последующей концентрацией оставшихся марокканских войск в специально определенных для этого районах. Ожидалось, что к завершению этой стадии идентификационная комиссия МООНРЗС обнародует списки участников плебисцита.

Третья стадия предусматривала организацию возвращения всех западносахарцев, ранее обосновавшихся в лагерях беженцев в алжирском Тиндуфе, в безопасные районы на территории Западной Сахары. Эта работа поручалась МООНРЗС и Управлению Верховного комиссара ООН по беженцам (УВКБ). Кроме того, предполагалось пригласить иностранных наблюдателей, в функции которых входил бы контроль над процессом волеизъявления и подсчетом голосов.

На следующей, четвертой стадии предполагалось в течение трех недель провести широкую кампанию по проведению референдума, правила которого должны были согласовываться и утверждаться в ходе переговорного процесса между ООН, Марокко и Фронтом ПОЛИСАРИО.

Заключительная пятая стадия предусматривала проведение свободного и справедливого всенародного плебисцита по вопросу о самоопределении народа Западной Сахары. Как ожидалось, на него должны были вынести всего два вопроса, ответы на которые участников референдума определили бы выбор в пользу национальной независимости региона или его интеграции в Королевство Марокко³.

Однако этот план урегулирования так и не был реализован, что было обусловлено продолжавшимися разногласиями по большинству проблем между представителями Марокко и Фронта ПОЛИСАРИО и, прежде всего по вопросу о составлении списков лиц, которым разрешено участие в постоянно откладывающемся референдуме. Так, в период с августа 1994 г. по май 1996 г. из примерно 230 тыс. человек, заявленных обеими сторонами в качестве потенциальных участников плебисцита, процедуру идентификации прошли только 60 тыс. человек⁴. Реакцией на неконструктивную позицию Марокко и Фронта в отношении усилий мирового сообщества по урегулированию неутихающего конфликта стало решение Совета Безопасности ООН о приостановке идентификационной процедуры в мае 1996 г. Одновременно с этим СБ ООН распорядился вывести из региона контингент гражданской полиции и сократить на 20% численность военного персонала МООНРЗС. Данные действия международной организации, с одной стороны, стали свидетельством зашедших в тупик переговоров по проблеме Западной Сахары и нежелания вовлеченных в конфликт сторон, прежде всего Марокко и ПОЛИСАРИО, идти на взаимные компромиссы и, с другой, решимостью ООН продемонстрировать свою готовность свернуть миротворческую операцию по урегулированию конфликта в случае сохранения нынешней ситуации.

Такое положение длилось почти год. Однако в этот период продолжались консультации между всеми участниками мирного диалога. Решительный шаг к прорыву в переговорах сделала ООН. 17 марта 1997 г. Кофи Аннан, незадолго до этого избранный на пост Генерального секретаря ООН, назначил своим Личным посланником Джеймса А.Бейкера III, который был призван внести коренной перелом в затянувшийся процесс подготовки референдума в регионе. Сразу после назначения на этот пост бывший госсекретарь США в администрации Джорджа Буша-старшего заявил: «Я буду рад сделать то, что смогу, для разрешения данной (западносахарской) проблемы и рассмотрю с вовлеченными сторонами все возможные варианты (урегулирования)…». Примечательно, что в тот же день Джеймс Бейкер получил письма от всех конфликтующих сторон с поздравлениями по случаю его назначения Личным посланником Генерального секретаря ООН и выражением поддержки его будущей деятельности. Не менее важно и то, что новый участник процесса урегулирования ситуации в Западной Сахаре получил одобрение Государственного департамента США, которое было отмечено в специальном заявлении этого ведомства от 18 марта 1997 г. Вместе с тем в заявлении было указано на «чрезвычайную сложность» миссии Бейкера.

Выполняя свои обещания, Джеймс Бейкер уже через месяц после назначения совершил свою первую ознакомительную поездку по государствам конфликтного региона. 23 апреля 1997 г., прибыв в Марокко, он встретился с королем Хасаном II, наследным принцем Сиди Мохаммедом и его братом Мулай Рашидом, а также провел переговоры с премьер-министром страны и министром внутренних дел королевства. На следующий день Личный посланник Генерального секретаря ООН провел консультации с лидерами политических, в том числе оппозиционных партий Марокко. В завершение своего краткого визита он вновь имел беседу с марокканским королем.

На следующий день, 25 апреля 1997 г., Джеймс Бейкер, прибыв в Алжир, провел серию встреч с президентом этой страны Ламином Зеруалем, председателем правительства и министром иностранных дел. По завершении этих переговоров он перелетел в Мавританию, где посетил лагеря западносахарских беженцев. 27 апреля 1997 г. он вновь вернулся в Алжир, совершив ознакомительную поездку в район Тиндуфа, где интересовался условиями жизни беженцев из Западной Сахары в размещавшихся там четырех палаточных лагерях.

Главным итогом этой поездки стал вывод о том, что все стороны, вовлеченные в конфликт, выразили поддержку усилиям ООН, включая деятельность МООНРЗС, в этом направлении на базе ранее реализовывавшегося плана урегулирования.

Личный посланник Генерального секретаря ООН Джеймс А.Бейкер сделал ставку на организацию прямых переговоров между конфликтующими сторонами, полагая, что это единственный реальный путь, способный привести к практическим результатам, которые невозможны без взаимных уступок. В прошлом ООН активно использовала возможности контактов участников спора о будущем Западной Сахары без посредников. Так, 17–19 июля 1993 г. Специальному представителю Генерального секретаря ООН по Западной Сахаре Сахабзада Якуб-Хану удалось организовать прямой диалог между делегациями Марокко и ПОЛИСАРИО, который прошел в штаб-квартире МООНРЗС в Эль-Аюне под эгидой этой международной организации. Несмотря на сложности в подготовке и проведении переговоров и другие проблемы, главным образом носившие процедурный характер, С.Якуб-Хан и наблюдатели ООН смогли обеспечить условия личных встреч двух делегаций. Хотя эти переговоры не принесли какого-либо заметного прорыва во взаимопонимании участвовавших в них сторон, их опыт был оценен мировым сообществом положительно, так как они продемонстрировали саму возможность диалога официальных представителей Марокко и Фронта.

Новая попытка прямых переговоров была предпринята 25 октября 1993 г. в Нью-Йорке. Однако они были сорваны. Причиной этого вновь послужил процедурный вопрос. В преддверии встречи уполномоченные лица Марокко и ПОЛИСАРИО подписали со Специальным представителем Генерального секретаря ООН меморандум о взаимопонимании, который гарантировал каждой из сторон право независимого формирования состава делегации для участия в переговорах. Однако включение в марокканскую делегацию ряда бывших деятелей Фронта было расценено другой стороной как факт, не способствовавший установлению климата доверия в ходе диалога.

В последующие два года ООН предприняла ряд безуспешных попыток собрать вместе участников конфликта. Лишь в июле 1996 г. новый Специальный представитель Генерального секретаря ООН по Западной Сахаре смог организовать встречу делегаций Марокко и Фронта ПОЛИСАРИО, которая прошла в Женеве в обстановке полной секретности. Примечательно, что, несмотря на покровительство этой международной организации, ее официальные лица не принимали участия во встрече. Круг участников ограничивался только официальными лицами обеих сторон, реально уполномоченными на принятие решений. Кроме того, с целью обеспечения климата доверия и условий для конструктивной работы данные переговоры изначально не предусматривали какого-либо обязательного перечня вопросов для обсуждения. Итоги встречи были вполне оптимистичными и намечали проведение новой встречи в том же составе в Марокко в сентябре того же года. Как и планировалось, она прошла в установленные сроки, а ее участники решили встретиться вновь спустя несколько дней. Однако на ней глава делегации Фронта поднял вопрос о независимости Западной Сахары, перечеркнув ранее согласованную повестку дня, предполагавшую обсуждение возможности предоставления Западной Сахаре автономии в рамках Королевства Марокко. В этих обстоятельствах официальный Рабат дал понять руководителям ПОЛИСАРИО, что их встреча с марокканским монархом, на которую они рассчитывали, не может состояться до тех пор, пока Фронт не осознает, что в основу любых мирных инициатив о будущем этой части пустыни Сахара должно лечь только признание суверенитета Марокко над спорной территорией.

Джеймс Бейкер попытался придать новый импульс прямым переговорам между конфликтующими сторонами, взяв эти контакты под свое покровительство. Очередная после почти годичного перерыва личная встреча членов делегаций Марокко и Фронта ПОЛИСАРИО состоялась 11–12 июня 1997 г. в Лондоне. В качестве ее организаторов выступили МИД Великобритании и лондонское представительство ООН, хотя действительным вдохновителем этой встречи был Джеймс Бейкер. Важно, что в качестве наблюдателей в ней участвовали Алжир и Мавритания. Бейкер, выступая на этих переговорах в качестве посредника от имени ООН, попросил их организаторов обеспечить полную конфиденциальность. В связи с этим встреча не имела жесткой повестки, ее ход и итоги не стали достоянием гласности в прессе. Следующий раунд прямых переговоров состоялся менее чем через две недели, 23 июня, в столице Португалии Лиссабоне.

Примечательно, что еще в конце мая 1997 г., т.е. почти за месяц до начала прямых контактов конфликтующих сторон, США, поддержав миротворческие усилия Джеймса Бейкера, достаточно твердо призвали Марокко и ПОЛИСАРИО действовать в рамках предложенной формулы. В специальном пресс-релизе постоянного представителя США в ООН Билла Ричардсона, распространенном 22 мая 1997 г., отмечалось, что миссия Бейкера может стать самой большой, но последней надеждой на решение конфликта вокруг Западной Сахары. Далее в документе говорилось, что «Марокко и ПОЛИСАРИО должны продемонстрировать необходимую гибкость и политическую волю, если они хотят, чтобы США продолжили свою поддержку МООНРЗС» в ее нынешних усилиях.

Заключительный этап прямых переговоров между Марокко и ПОЛИСАРИО прошел в американском Хьюстоне, штат Техас, 14–16 сентября 1997 г. Вероятно, выбор этого города был не случаен, если принять во внимание, что тень США почти зримо просматривалась за каждым шагом Личного посланника Генерального секретаря ООН. Не менее важно и то, что в Хьюстоне располагался один из двух головных офисов юридической фирмы «Бейкер энд Боттс», одним из соучредителей которой являлся Джеймс Бейкер. В любом случае именно в этом городе, больше известном миру в качестве столицы американской астронавтики, были оглашены договоренности, достигнутые марокканской и западносахарской сторонами под эгидой ООН.

16 сентября 1997 г., подводя итог прямым контактам между Марокко и Фронтом ПОЛИСАРИО, Джеймс Бейкер заявил, что вовлеченные в конфликт стороны пришли к соглашению, которое заложило основу для завершения спора относительно Западной Сахары, договорившись о порядке подготовки и проведения референдума, который должен определить будущее территории. Хьюстонские соглашения включили шесть основных позиций. Во-первых, Марокко и Фронт признали управление ООН спорной территорией в ходе переходного периода с целью обеспечения организации прозрачного, свободного и справедливого референдума. Соглашения включили декларацию о задачах присутствия МООНРЗС в Западной Сахаре в период между окончанием процесса идентификации лиц, имеющих право участия в плебисците, и голосованием. Во-вторых, предусматривался порядок проведения избирательной кампании, рассчитанной на три недели. В соответствии с ним обе стороны, марокканская и западносахарская, получали возможность равного доступа к СМИ и гарантии свободы выступлений и передвижения в этот период. В частности, в соглашениях указывалось на то, что право отслеживать избирательную кампанию будет дано не только международным наблюдателям, но и членам Комитета в поддержку ПОЛИСАРИО, в котором будут представлены различные группы солидарности с борьбой Фронта. В-третьих, в соответствии с Хьюстонскими соглашениями на завершение работы по идентификации участников референдума отводится еще 8–10 месяцев. Однако этот пункт должен был стать предметом другого соглашения, которое установит условия возобновления идентификационного процесса и приемлемые для сторон критерии. С одной стороны, Марокко брало на себя обязательство не выставлять обширных списков кандидатов на прохождение идентификации, а члены уже заявленных племен смогут пройти эту процедуру в индивидуальном порядке. С другой стороны, ПОЛИСАРИО пошло на признание устных показаний шейхов и старейшин племен в качестве свидетельства, достаточного для прохождения идентификации. Такая формула предполагала ограничение общей численности лиц, получавших право голоса на референдуме, примерно до 80 тыс. человек. В-четвертых, Хьюстонские соглашения содержали компромиссную договоренность о дислокации марокканских войск и бойцов Фронта. В-пятых, в документе значился пункт об освобождении военнопленных и политзаключенных. Наконец, шестым пунктом соглашений стало положение о возвращении беженцев, нашедших убежище в палаточных лагерях в алжирском Тиндуфе, на территорию Западной Сахары. Таким образом, впервые за всю историю прямых переговоров между Марокко и ПОЛИСАРИО, проводившихся под эгидой ООН, их представители попытались решить проблемы, связанные с выполнением плана урегулирования.

Достижение договоренностей, сформулированных в рамках Хьюстонских соглашений, породило надежду на успешное и скорое урегулирование ситуации в Западной Сахаре. Эту точку зрения высказали как конфликтующие стороны (Марокко и ПОЛИСАРИО), так вовлеченные в территориальный спор страны – Алжир, Мавритания и Испания. В свою очередь ООН распространила официальное заявление, в котором говорилось: «Генеральный секретарь (ООН) чрезвычайно доволен, что благодаря усилиям его Личного посланника Джеймса А.Бейкера стороны спора в Западной Сахаре достигли соглашения по вопросам, которые приостановили реализацию плана урегулирования почти на два года. Генеральный секретарь поздравляет эти стороны и выражает высокую оценку профессионализму г-на Бейкера в деле заключения соглашения по этим сложным и комплексным проблемам. Генеральный секретарь надеется, что сотрудничество сторон с ООН в выполнении достигнутых ими договоренностей позволит осуществить план урегулирования».

На этом фоне следует обратить внимание на достаточно осторожные высказывания действительного триумфатора – Джеймса Бейкера. Личный посланник Генерального секретаря ООН заявил: «Мы договорились обо всем, что было необходимым для ООН для возобновления процесса (подготовки к референдуму)». Высказав мнение, что плебисцит может быть проведен через 10–11 месяцев, Бейкер тем не менее сделал примечательную оговорку, что нет никакой гарантии в том, что все, о чем было договорено в ходе последнего раунда переговоров, будет выполнено⁵.

В декабре 1997 г. был возобновлен идентификационный процесс, в ходе которого были созданы бюро по идентификации. В состав каждого бюро вошли представители ООН и шейхи племен, а также пять наблюдателей (по 2 человека от ПОЛИСАРИО и Марокко, а также 1 представитель Организации Африканского Единства). Основная ответственность за эту процедуру возлагалась на шейхов племен, которые должны были засвидетельствовать принадлежность того или иного человека к коренному населению района, опираясь на свою память и предания. Однако достаточно быстро идентификационный процесс вновь столкнулся с трудностями технического и содержательного характера, которые приводили к вынужденным задержкам и даже временному его прекращению. Лишь в октябре 1998 г. ООН смогла представить пакет проектов протоколов, касавшихся как самой идентификации, так и подачи апелляций, опротестовывавших ее результаты. Он был передан на рассмотрение конфликтующим сторонам в попытке разрешить остававшиеся проблемы. Прошли еще полгода, прежде чем Марокко и Фронт ПОЛИСАРИО формально одобрили эти протоколы и необходимые инструкции, хотя сделали свои оговорки. К концу 1999 г., как отмечалось в докладе Генерального секретаря ООН Кофи Аннана о ситуации в отношении Западной Сахары, идентификационный процесс в целом был завершен. Тем не менее на тот момент в офис МООНРЗС уже было подано 131038 апелляций от лиц, требовавших от МООНРЗС пересмотра решений об отказе им в праве участия в голосовании о будущем территории⁶. Переговоры конфликтующих сторон и усилия международных посредников, прежде всего ООН, вновь зашли в тупик.

В 2000 г., пытаясь найти решения, приемлемые для всех сторон, участвующих в урегулировании спора вокруг Западной Сахары, Личный посланник Генерального секретаря ООН в очередной раз прибег к организации прямых контактов между представителями Марокко и ПОЛИСАРИО с привлечением делегаций Алжира и Мавритании. Однако, как показали дальнейшие события, ни одна из сторон, кроме Джеймса Бейкера, не продемонстрировала желания к поиску компромиссов и не выдвинула никаких конкретных предложений, способных создать основу для результативного диалога. Тем не менее 8–11 апреля 2000 г. Бейкер вновь посетил регион, где провел предварительные переговоры и достиг договоренности со всеми соответствующими сторонами об организации очередной прямой встречи между ними, целью которой являлось рассмотрение проблем, препятствовавших выполнению плана урегулирования и Хьюстонских соглашений. В качестве места ее проведения был выбран Лондон.

Первый в 2000 г. раунд прямых переговоров между Марокко и Фронтом прошел в английской столице 14 мая 2000 г. Помимо конфликтующих сторон в них также участвовали представители Алжира и Мавритании. Эти переговоры позволили выявить те проблемы, которые, по мнению конфликтующих сторон, препятствуют выполнению плана урегулирования. Так, делегация Фронта ПОЛИСАРИО указала на два препятствия – порядок рассмотрения идентификационных дел и возвращение беженцев. Со своей стороны, марокканские представители отметили четыре вопроса, которые мешают продвижению в направлении урегулирования: порядок рассмотрения идентификационных дел; отмена решений об идентификации в отношении примерно семи тысяч человек; вопрос о западносахарцах, которые достигли возраста, позволяющего участвовать в голосовании, после декабря 1993 г., но не были вовлечены в идентификационный процесс; и, наконец, проблема возвращения беженцев.

Столкнувшись с нежеланием Марокко и Фронта ПОЛИСАРИО принимать технические решения, вырабатываемые ООН и нацеленные на преодоление существующих разногласий, Джеймс Бейкер в ходе второго раунда консультаций, состоявшегося в Лондоне 28 июня 2000 г., предложил конфликтующим сторонам предоставить свои предложения, которые бы способствовали устранению трудностей, препятствующих успешному диалогу. Не получив ответа на эту инициативу, Личный посланник Генерального секретаря ООН призвал присутствовавшие делегации к новой встрече с целью выработки политического решения. По его мнению, заявленные позиции сторон способны привести к заключению соглашения, которое сведется либо к полной интеграции Западной Сахары с Марокко, либо к предоставлению территории полной независимости. Учитывая бесперспективность диалога, если стороны останутся на прежних позициях, Бейкер высказал идею о том, что существует еще возможность поиска компромиссного решения, которое бы сочетало в себе элементы интеграции и независимости в отношении спорной территории. В связи с этим международный посредник предложил Марокко и Фронту не замыкаться на отстаивании своих уже известных позиций, но провести дискуссию по поиску политического решения, отличного от плана урегулирования, но не отвергающего его. При этом он сделал оговорку о том, что такое решение не будет одобрено в качестве «рамочного соглашения» до тех пор, пока все его детали не будут согласованы между сторонами.