96884 (Международно-правовое регулирование деятельности оффшорных финансовых центров)

Международно-правовое регулирование деятельности

оффшорных финансовых центров

В отечественной науке международного права сложилось понимание международного финансового права как подотрасли международного экономического права, которое в свою очередь является отраслью международного (публичного) права. В рамках международного финансового права недостаточно изученными, именно с международно-правовой точки зрения, являются оффшорные финансовые центры.

Оффшорный финансовый центр (далее - ОФЦ) - это часть территории государства (или в некоторых случаях вся территория государства), в пределах которой регистрируются компании иностранных резидентов, которым предоставляется право ведения на льготных (не только налоговых) условиях торговых, финансовых и иных коммерческих операций. Компании, зарегистрированные в ОФЦ, платят, как правило, минимальные налоги либо полностью освобождаются от налогообложения и уплачивают лишь регистрационные и ежегодные пошлины.

Оффшорный финансовый центр (Offshore financial center) - термин, используемый МВФ и рядом других международных организаций. В литературе встречаются также иные термины: оффшорная зона, оффшор, налоговый рай, налоговая гавань, убежище и ряд других.

Как отмечает Д.Л. Ушаков, основной целью использования ОФЦ является минимизация налоговых обязательств как в стране осуществления деятельности, так и в стране постоянного местонахождения компании. Это происходит путем "легального (законного) выведения всех или части доходов, оборотов, имущества из-под налоговой юрисдикции стран с высоким уровнем налогообложения". Кроме того, условия регистрации компаний являются весьма либеральными: минимальные требования к уставному капиталу, к числу акционеров, возможность наличия номинальных акционеров и директоров, возможность выпуска акций на предъявителя и т.д. Компания, зарегистрированная в ОФЦ, как правило, должна вести деятельность за пределами ОФЦ и в иностранной (по отношению к государству регистрации) валюте.

Такие особенности оффшорных финансовых центров, как существование анонимных банковских счетов, отсутствие обязательности идентификации клиентов, недостаточно эффективно работающие органы юстиции, отсутствие договоров об оказании правовой помощи при проведении расследований финансовых преступлений, и ряд других делают их привлекательными для легализации доходов, полученных преступным путем.

Следующие обстоятельства затрудняют борьбу с "отмыванием" денег в ОФЦ:

- "оффшорные финансовые центры расположены на территории суверенных государств, которые, в соответствии с нормами международного права, обладают на своей территории всеми присущими государству суверенными правами;

- финансовый сектор, нередко наряду с туризмом, является основой формирования доходной части бюджетов ОФЦ;

- через ОФЦ наряду с финансовыми операциями преступных организаций проходит довольно значительная часть операций транснациональных корпораций и других компаний, действующих в сфере легального бизнеса в целях снижения уровня налогообложения. Эти компании обычно имеют большой вес при принятии политических и экономических решений в своих странах;

- наряду с коммерческими предприятиями ОФЦ в отдельных случаях используют и государства, в частности для операций по торговле оружием" Существует определенная дилемма как для международных организаций, в той или иной мере регулирующих деятельность ОФЦ, так и для оффшорных финансовых центров непосредственно. Необходимо при помощи сбалансированного подхода на международном уровне установить препятствия использования ОФЦ для противоправной деятельности, в то же самое время не ограничивая или затрудняя использование преимуществ ОФЦ законопослушным бизнесом .

Проблемы, порождаемые деятельностью ОФЦ, имеют масштабы, не позволяющие их игнорировать. Однако, как отмечает Э.А. Иванов, "попытки поставить под контроль деятельность в оффшорных зонах столкнутся с множеством политических и международно-правовых проблем". Тем не менее оффшорные финансовые центры и их деятельность привлекли внимание различных международных организаций, которые в той или иной мере пытаются оказать регулирующее воздействие на ОФЦ.

Российская Федерация не остается в стороне от усилий мирового сообщества в рассматриваемой сфере и поддерживает "инициативу по повышению прозрачности оффшорных финансовых центров и борьбе с налоговыми убежищами, выдвинутую "Группой 20" на встрече заместителей министров финансов и заместителей председателей центральных банков в Канкуне (март 2003 г.). Разработка и следование единым стандартам в отношении взаимодействия с оффшорными финансовыми центрами, повышение прозрачности их деятельности должны предотвращать возможности использования таких центров в противоправных целях, задействования их систем для финансовой подпитки терроризма" .

Временный комитет МВФ совместно с Форумом финансовой стабильности (далее - ФФС) и "Большой семеркой" неоднократно выражали озабоченность по поводу деятельности ОФЦ. В докладе министров финансов стран "Большой семерки" (Actions Against Abuse of the Global Financial System), принятом в Окинаве 21 июля 2000 г., признаются "потенциальные угрозы международной финансовой системе со стороны тех оффшорных финансовых центров, которые не соответствуют международным стандартам. В этой связи мы приветствуем доклад рабочей группы Форума финансовой стабильности, посвященный оффшорным финансовым центрам, и призываем МВФ принять участие в обеспечении исполнения рекомендаций, содержащихся в докладе, в части процесса оценки соответствия оффшорных финансовых центров международным стандартам". Особое внимание вызывают отсутствие эффективного финансового контроля; строгие правила о банковской тайне, препятствующие проведению расследования; условия, способствующие отмыванию доходов, полученных преступным путем, а также совершению иных финансовых преступлений. В 2000 году многие оффшорные финансовые центры ощутили на себе усиление давления с различных сторон. Форумом финансовой стабильности 25 мая был опубликован список "несотрудничающих" государств и территорий. 22 июня ФАТФ опубликовал свой так называемый "черный" список государств и территорий, "не сотрудничающих" в области борьбы с легализацией доходов, добытых преступным путем. Наконец, 26 июня Организация Экономического Сотрудничества и Развития (ОЭСР) опубликовала собственный список "налоговых гаваней". В общей сложности девять государств попали во все три списка: три в Карибском бассейне (Багамские острова, Сент-Киттс и Невис, Сент-Винсент и Гренадины), четыре в Тихоокеанском регионе (Ниуэ, Науру, Острова Кука и Маршалловы острова), а также Панама и Лихтенштейн.

Благодаря обсуждению данной проблематики в рамках различных международных форумов, включая Временный комитет МВФ, Форум финансовой стабильности, а также на встречах министров финансов стран "Большой семерки", в апреле 1999 г. была создана Рабочая группа (Working Group on Offshore Centers) для изучения деятельности ОФЦ и степени их влияния на глобальную финансовую стабильность.

Перед названной Рабочей группой были поставлены следующие задачи:

- дать оценку деятельности ОФЦ и той роли, которую они играют или могут играть в создании угроз для стабильности глобальной финансовой системы;

- оценить соблюдение ОФЦ международных стандартов;

- предложить рекомендации, направленные на соблюдение международных стандартов теми ОФЦ, которые неспособны или отказываются придерживаться стандартов в сфере регулирования оффшорной деятельности, что приводит к слабому регулированию и неэффективному либо отсутствующему как таковому сотрудничеству и транспарентности в этой области.

В докладе Рабочей группы (Report of the Working Group on Offshore Centers) были рассмотрены ключевые проблемы, характерные для большинства ОФЦ, среди которых: неудовлетворительная должная осмотрительность при создании и лицензировании новых компаний и финансовых учреждений; неудовлетворительные правила раскрытия информации; отсутствие возможности получения информации о деятельности финансовых учреждений, инкорпорированных в ОФЦ, включая сведения о вкладчиках и контрагентах, о деятельности за пределами ОФЦ; недостаток ресурсов, для осуществления эффективного контроля над дочерними компаниями или филиалами иностранных банковских учреждений местными контрольными органами; отсутствие политической воли улучшить качество регулирования в этой области; отсутствие сотрудничества с контролирующими органами неоффшорных юрисдикций; наличие законов о повышенной конфиденциальности, препятствующих обмену информацией .

Оффшорные финансовые центры были подразделены на три группы:

- в первую группы вошли ОФЦ, которые в целом сотрудничают с оффшорными государствами и имеют достаточно высокий уровень надзора за финансовыми операциями, а также придерживаются при их проведении международных стандартов. Это такие ОФЦ, как: Гонконг, Люксембург, Сингапур, Швейцария, Дублин (Ирландия), острова Гернси, Джерси, Мэн;

- вторую группу составили те ОФЦ, национальное законодательство которых предусматривает механизмы надзора за проведением финансовых операций, и которые осуществляют международное сотрудничество, однако их уровень и качество нуждаются в существенном улучшении. В этой группе находятся: Андорра, Бахрейн, Барбадос, Бермудские острова, Гибралтар, Лабуан, Макао, Мальта, Монако;

- к третьей (самой обширной) группе, по мнению Форума финансовой стабильности, относятся ОФЦ, имеющие низкий уровень качества надзора за проведением финансовых операций, не участвующие в международном сотрудничестве с другими государствами, а также не стремящиеся придерживаться в своей деятельности международных стандартов. Среди них: Ангилья, Антигуа и Барбуда, Аруба, Белиз, Британские Виргинские острова, Каймановы острова, острова Кука, Коста-Рика, Кипр, Ливан, Лихтенштейн, Маршалловы острова, Маврикий, Науру, Нидерландские Антильские острова, Ниуэ, Панама, Сент-Киттс и Невис, Сент-Лючия, Сент-Винсент и Гренадины, Западное Самоа, Сейшельские острова, Багамские острова, Теркс и Кайкос, Вануату.

По итогам работы упомянутой Рабочей группы были приняты 11 рекомендаций, среди которых можно выделить следующие:

- необходимо разработать механизм оценки соблюдения оффшорными финансовыми центрами международных стандартов;

- МВФ следует взять на себя ответственность за разработку, организацию и осуществление процесса оценки ОФЦ;

- приоритет в процессе оценки должен отдаваться тем ОФЦ, которые придерживаются международных стандартов, однако возможно улучшение их соблюдения, а также ОФЦ со значительной финансовой деятельностью.

В рекомендации N 2, содержащейся в докладе Рабочей группы Форума финансовой стабильности содержится положение, в соответствии с которым ФФС следует "обратиться в МВФ с просьбой взять на себя ответственность за разработку, организацию и осуществление процесса оценки деятельности ОФЦ" .

На основании этой рекомендации МВФ была разработана Программа усиления контроля над финансовым регулированием в ОФЦ, направленная на борьбу с "отмыванием" грязных денег и финансированием терроризма (Offshore Financial Center Program).

Программа включает в себя три этапа:

- самооценка деятельности оффшорных финансовых центров при участии внешних экспертов из числа специалистов в области пруденциального надзора, представителей центральных банков различных стран и сотрудников МВФ;

- оценка выполнения международных стандартов специалистами МВФ;

- комплексная оценка рисков и уязвимости анализируемого ОФЦ с использованием других программ и систем оценки стабильности финансового сектора .

Под международными стандартами в рамках названной Программы понимаются, в частности: в области регулирования банковской деятельности - это "Основные принципы эффективного банковского надзора" (Core Principles for Effective Banking Supervision), разработанные Базельским комитетом по банковскому надзору; в сфере регулирования страховой деятельности - это "Основные принципы страхования" (Insurance Core Principles), созданные Международной ассоциацией органов страхового надзора (ИАИС); в области регулирования ценных бумаг - это "Цели и принципы регулирования ценных бумаг" (Objectives and Principles of Securities Regulation), которые были разработаны Международной организацией комиссий по ценным бумагам (ИОСКО); в сфере борьбы с легализацией ("отмыванием") доходов, полученных преступным путем, и финансированием терроризма основными международными стандартами являются Сорок рекомендаций ФАТФ, а также Девять специальных рекомендаций ФАТФ по борьбе с финансированием терроризма.

Эти нормы и правила касаются межгосударственного сотрудничества и обмена информацией, а также необходимых механизмов надзора; мероприятий, направленных на борьбу с легализацией доходов, добытых преступным путем. Форум финансовой стабильности придает особое значение нормам, касающимся правового обеспечения и деятельности, направленной на пресечение преступлений в финансовой сфере.