96550 (Система органов регионального интеграционного объединения), страница 2

Латиноамериканские авторы, пишущие о МЕРКОСУР, обычно говорят о том, что его структура устроена таким образом, чтобы обеспечить "динамичную систему сотрудничества между государствами-членами" . Органы МЕРКОСУР не ведут наднациональную деятельность, а поддерживают межгосударственные связи, и система этих органов отражает их функции.

"Исполнение и имплементация настоящего Договора и любого иного специального соглашения или решения, принятого в течение переходного периода в его правовых рамках, возлагаются на следующие органы:

(a) Совет общего рынка;

(b) Группу общего рынка".

Принятый в дополнение к Асунсьонскому договору Протокол Оуру Прету также содержит специальную главу I, которая называется "Структура МЕРКОСУР" и открывается ст. 1 следующего содержания:

"Институциональная структура МЕРКОСУР охватывает следующие органы:

I. Совет Общего рынка;

II. Группа Общего рынка;

III. Комиссия по торговле МЕРКОСУР;

IV. Совместная Парламентская Комиссия;

V. Экономико-социальный консультативный форум;

VI. Административный секретариат МЕРКОСУР".

Таким образом, сами органы, порядок их организации и полномочия предусмотрены одними и теми же основополагающими документами - Асунсьонским договором и Протоколом Оуру Прету.

Далее между этими органами установлено определенное разделение полномочий (которое можно соотнести с разделением властей в такой фиксированной системе, как государство) и соподчинение. Статьей 10 Асунсьонского договора Совет Общего рынка указан как "высший орган общего рынка, несущий ответственность за политическое руководство общим рынком и за принятие решений, обеспечивающих достижение целей и сроков окончательного формирования общего рынка".

В статье 13 Асунсьонского договора Группа Общего рынка названа главным исполнительным органом Общего рынка, а в ст. 10 Протокола Оуру Прету сказано лаконичнее: "Группа Общего рынка является исполнительным органом МЕРКОСУР".

Комиссия по торговле Общего рынка, введенная в структуру МЕРКОСУР Протоколом Оуру Прету, квалифицируется в разделе III его главы I (ст. 16) как "орган, ответственный за содействие Группе Общего рынка". Комиссия отчитывается перед Группой во всех вопросах, лежащих в компетенции Комиссии. По пункту VI ст. 19 Протокола Комиссия "докладывает Группе Общего рынка о развитии и применении документов, касающихся торговой политики, а также о своем отношении к представленным ей просьбам и о решениях, принятых по таким просьбам".

Общей логике подчиняется и состав данных трех органов: Совет общего рынка состоит из "министров иностранных дел и министров экономики государств-членов либо из эквивалентных им лиц" (ст. 4 Протокола Оуру Прету); в Группе Общего рынка представлены "по четыре делегата и четыре альтернативных члена от каждой страны, назначаемых соответствующим правительством, причем в них должны быть представители министерств иностранных дел, министерств экономики и центральных банков" (ст. 11). Кто именно должен быть делегирован государствами в Комиссию по торговле, Протокол не говорит, указывая лишь, что должно быть четыре делегата и четыре альтернативных члена (ст. 17). Таким образом, все перечисленные органы МЕРКОСУР являются представительными и построены по принципу "четырех частей" (quadripartie). Это значит, что при принятии решения в каждом органе учитывается не число голосов всех присутствующих, а четыре голоса - по одному от каждого государства.

Совет Общего рынка, Группа Общего рынка и Комиссия по торговле являются межгосударственными, что специально предусмотрено ст. 2 Протокола Оуру Прету.

Одним из принципов их работы является единогласие или консенсус. Многие исследователи отмечают, что это позволяет органам МЕРКОСУР быть выразителями их общей воли . Принятые таким образом акты имеют обязательную силу для государств-членов, хотя и называются по-разному: Совет принимает Решения (ст. 9), Группа - Резолюции (ст. 15), Комиссия - Директивы или Предложения (ст. 20 Протокола). Исполнение решений отдано в сферу ответственности государств, поскольку ст. 38 Протокола Оуру Прету предписывает: "Государства-участники предпримут все меры к исполнению на их соответствующих территориях решений, принятых органами МЕРКОСУР, перечисленными в ст. 2 настоящего Протокола, в которой один параграф. Государства-участники информируют Административный Секретариат МЕРКОСУР о принятых ими в этих целях мерах" (в ст. 2 названы Совет Общего рынка, Группа Общего рынка, Комиссия по торговле МЕРКОСУР).

Причиной невозможности с самого начала принять систему взвешенного голосования латиноамериканские исследователи называют наличие значительных различий в уровне экономического развития государств-участников, и некоторые государства считали, что они будут находиться в невыгодном положении в случае принятия взвешенного или любого иного голосования.

Высказывается мнение о том, что документы МЕРКОСУР не предусматривают передачи никаких властных полномочий от государств к международной организации . Министры государств, работающие в органах МЕРКОСУР, наделяются дополнительными полномочиями, источником которых служит внутреннее право, но осуществляются эти полномочия во внешнеполитической сфере, в процессе переговоров, которые могут привести к формулированию новых обязательств для их государств; приниматься эти обязательства будут с учетом внутреннего права.

Хотя в некоторых положениях учредительных договоров указывается, что решения трех основных органов обязательны для государств-членов, все эти органы по сути являются совещательными. Их административные и предписывающие полномочия ограничиваются регулированием деятельности самой организации и не распространяются на государства-члены.

Однако не забудем, что, несмотря на отсутствие наднациональных элементов, эта организация достигла значительных успехов на пути интеграции.

В тех случаях, когда решения органов МЕРКОСУР обязывают государств-участников, действие этих органов не является прямым, а только косвенным, поскольку эти решения проходят обычную процедуру утверждения в соответствии с внутренним правом каждого государства. Это означает, что решения инкорпорируются в правовую систему государства так, как это диктуется его конституционным правом. Во внутренней правовой системе к этим решениям проявляется такой же подход, как к другим новым международным соглашениям, а иногда - как к актам правоприменения, вводимым во внутренний правопорядок административными методами.

Поскольку МЕРКОСУР ведет довольно разнообразную деятельность, органы, составляющие его структуру, можно разделить по нескольким категориям. Здесь есть органы:

- представляющие МЕРКОСУР во внешних сношениях;

- административные, т.е. ведущие административно-распорядительную деятельность в самой организации;

- устанавливающие стандарты, т.е. органы, формулирующие не правовые нормы, а таможенные правила, технические образцы и т.п.;

- органы разрешения споров и поддержания правопорядка, установленного учредительными договорами и другими основополагающими документами;

- распорядительные органы, занятые экономическими вопросами.

Отдельно следует сказать об органах разрешения споров, которые можно выделить в определенную подсистему, поскольку исполняемые ими функции специфичны и отличаются от функций остальных органов. Латиноамериканские авторы отмечают, что степень развития механизмов разрешения споров, служащих интеграции, и их юридические полномочия целиком зависят от типа интеграции и степени ее развития . Политические системы, ставящие перед собой интеграционные цели, неизбежно вынуждены формировать подсистемы органов разрешения неизбежно возникающих споров с тем, чтобы эти подсистемы действовали по тем нормам, которые являются приемлемыми для них. Такое "инициативное" создание органов разрешения споров является в определенной степени мерой контроля за этими органами.

В литературе стран МЕРКОСУР в отдельную категорию органов выделяют органы, наделенные полномочиями в области экономики и налогообложения . Их, в свою очередь, можно разделить на органы переходного периода и постоянные. Переходные органы - это те, в задачу которых входит формирование общей таможенной зоны; после выполнения этой задачи они исчезнут.

ЕврАзЭС

В статье 3 Договора об учреждении Евразийского экономического сообщества говорится: "Обеспечивая преемственность созданных ранее Договаривающимися Сторонами органов управления интеграцией, для выполнения целей и задач настоящего Договора в рамках ЕврАзЭС действуют:

- Межгосударственный Совет (Межгоссовет);

- Интеграционный Комитет;

- Межпарламентская Ассамблея (МПА);

- Суд Сообщества".

Это значит, что правовая природа, порядок деятельности и юридическая сила актов органов ЕврАзЭС определяются не только данным Договором, но также предыдущими соглашениями (Договором об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях от 29 марта 1996 г. и Договором о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве от 26 февраля 1999 г. ), а также решениями органов управления интеграцией, созданными в соответствии с предыдущими соглашениями. Одним из первых решений Межгосударственного Совета было решение о преобразовании органов, созданных в соответствии с Договором об углублении интеграции, в органы нового Сообщества .

В структуре ЕврАзЭС есть не упомянутая выше Комиссия Постоянных представителей (Постпредов) государств при ЕврАзЭС, которая обеспечивает текущую работу Сообщества в период между заседаниями Интеграционного Комитета. Не упомянут среди органов ЕврАзЭС и Секретариат Интеграционного Комитета.

Документы, определяющие деятельность органов ЕврАзЭС, обладают теми же особенностями, что и документы, относящиеся к органам СНГ, и прежде всего: в самом учредительном договоре полномочия органов Сообщества прописаны очень слабо, основное регулирование заключено в документах второго, если не третьего порядка - в Положениях об органах, принимаемых самими органами, а также в регламентах или правилах процедуры. В статье 5 Договора сказано: "Функции и порядок работы Межгоссовета определяются Положением, которое утверждается Межгоссоветом на уровне глав государств - участников ЕврАзЭС". Точно так же относительно Интеграционного Комитета в ст. 6 сказано: "Функции и порядок работы Интеграционного Комитета определяются положением, утверждаемым Межгосударственным Советом".

Учредительным договором установлена некоторая связь между высшим органом ЕврАзЭС - Межгосударственным Советом и другими органами: Межгоссовет "дает поручения Интеграционному Комитету, обращается с запросами и рекомендациями к Межпарламентской Ассамблее с запросами к Суду Сообщества". Более подробно эта связь определена в Положении о Межгосударственном Совете Евразийского экономического сообщества . По пункту 4 (абзац 3) "(в) заседаниях Межгоссовета могут принимать участие председатель Интеграционного Комитета, Председатель Суда Сообщества, председатель Межпарламентской Ассамблеи, Постоянные представители Сторон при ЕврАзЭС, Генеральный секретарь и приглашенные лица".

В некоторой степени выделены отношения Межгоссовета с Интеграционным Комитетом:

Межгоссовет:

- "заслушивает доклады Интеграционного Комитета о положении дел в Сообществе и ходе реализации его целей и задач" (абзац 3 п. 5). Это положение не совсем соответствует норме абзаца 2 п. 1 Положения об Интеграционном Комитете Евразийского экономического сообщества , в котором сказано, что "Интеграционный Комитет в своей деятельности подотчетен Межгосударственному Совету ЕврАзЭС";

- утверждает по представлению Интеграционного Комитета структуру и численность Секретариата Интеграционного Комитета;

- по представлению Интеграционного Комитета назначает Генерального секретаря и освобождает его от занимаемой должности;

- принимает решения об открытии представительств Интеграционного Комитета.

В Положении предусмотрены также некоторые функции Межгоссовета относительно других органов: относительно Суда Сообщества Межгоссовет представляет кандидатуры для назначения судей в Суд Сообщества в Межпарламентскую Ассамблею;

Интеграционный Комитет в свою очередь по ст. 6 Договора об учреждении ЕврАзЭС "ежегодно представляет Межгоссовету доклад о положении дел в Сообществе и ходе реализации его целей и задач, отчет о своей деятельности, а также об исполнении бюджета ЕврАзЭС".

Относительно его связей с другими органами сказано, что Интеграционный Комитет "имеет право обращаться с рекомендациями в Межгоссовет, с рекомендациями и запросами в Межпарламентскую Ассамблею и правительства Договаривающихся Сторон, с запросами в Суд Сообщества".

Все органы ЕврАзЭС являются межгосударственными: в Межгоссовете представлены главы государств и главы правительств, а в Интеграционном Комитете - заместители глав правительств государств-участников. Представители государств состоят, конечно, из лиц, делегируемых государствами.

Особый статус предусмотрен лишь для сотрудников Секретариата. Он формируется "из числа граждан государств-участников на квотной основе... и лиц, нанимаемых по контракту". Только для Генерального секретаря и персонала Секретариата предусмотрено условие независимости: они не должны запрашивать или получать указания от государств.