Kursovik (Принятие политических решений: Создание СНБ и деятельность в период администрации Р Рейгана), страница 4

Еще одна попытка улучшить координацию политического курса была предпринята летом 1981г. Президент учредил Группу планирования по национальной безопасности (ГПНБ), в которую вошли вице-президент, госсекретарь, министр обороны, директор ЦРУ, председатель комитета начальников штабов и советник по национальной безопасности. Эта группа еженедельно встречалась с президентом и формировала политику до формальных заседаний СНБ.²³ Группа рассматривала документы, касающиеся долгосрочного планирования и прогно­зирования международных отношений, а также проекты тай­ных операций за рубежом. Группа планирования в области на­циональной безопасности во главе с Дж. Бушем не была включена ни в одно из звеньев совета и продолжала работать в самостоя­тельном режиме.²⁴

В январе 1982г., после отставки советника по национальной безопасности Аллена, президент назначил своего близкого друга, заместителя госсекретаря Уильяма Кларка, имевшего мало опыта в международных и военных вопросах и имевшего непомерные амбиции, своим новым советником. Кратковременный период ослабления роли советника по национальной безопасности был завершен. Кларк стал докладывать непосредственно президенту, а не через Миза, чем задел Дж. Бейкера и особенно самого Миза, счи­тавшего руководство работой СНБ своей привилегией.²⁵

В январе 1982 г. президент Рейган подписал директиву, указывающую структуру и функций Совета национальной безопасности. Директива возложила ответственность за развитие, координирование политики национальной безопасности на советника по национальной безопасности, а также на членов аппарата СНБ. На госсекретаря возлагались «полномочия и ответственность» за «полное руководство, координацию и наблюдение за межведомственными органами, занимающимися формированием внешней политики и действиями исполнительных властей и агентств за границей», кроме военных действий. Данная директива обозначила функции трех ВМГ. Госсекретарь был назначен председателем ВМГ по внешней политике. Был также создан «постоянный секретариат, состоящий из персонала государственного департамента», увеличивающийся «по мере необходимости» за счет сотрудников других агентств, по усмотрению госсекретаря, занимающихся международными отношениями.²⁶

Чтобы помогать ВМГ по внешней политике госсекретарь основывает межведомственные группы (МГ) для каждого географического региона, а также группы по военно-политическим и по международным экономическим отношениям. МГ в свою очередь создали полные рабочие группы. Две другие ВМГ также были преобразованы по этой схеме, только уже под руководством министра обороны и ДЦР. В конце 1984 г. к трем указанным ВМГ была добавлена еще одна — по экономике и внешнеэкономической политике во главе с министром финансов.²⁷

Старые функциональные и региональные межведомственные группы, руководимые различными помощниками госсек­ретаря, в основном были переподчинены ВМГ по внешней политике. В заявлении Белого дома было сказано, что «регио­нальные межведомственные группы будут готовить планы на случай чрезвычайных обстоятельств, рассчитанные на потенциальные кризисы в соответствующих районах». При этом дан­ные группы должны были согласовывать свои планы с группой по военно-политическим вопросам. К числу функциональных групп была добавлена группа по международным экономиче­ским делам.

Почти во всех группах были представлены три основных внешнеполитических ведомства — госдепартамент, министерство обороны и ЦРУ. Три человека — ДЦР, председатель КНШ и помощник президента по национальной безопасности — были представлены лично во всех без исключения ВМГ и группах более низкого уровня.²⁸

За последующие 5 лет администрация Рейгана создала дополнительно еще 22 ВМГ и 55 МГ в пределах системы СНБ. Некоторые комитеты собирались только один раз. В отличие от предыдущего периода, когда главы меж­ведомственных групп докладывали президенту через его по­мощника по национальной безопасности, руководители вновь образованных органов имели право сами выходить на прези­дента, минуя аппарат СНБ. Стало быть, это опять свидетель­ствовало о повышении статуса госсекретаря, министра обороны и ДЦР.²⁹

Подобная организация СНБ позволила в некоторой степени преодолеть институ­циональный конфликт между помощником президента по национальной безопасности и госсекретарем. Во время правления Р. Рейгана только У. Кларк претендовал на равное положение с главой Фогги Боттэм, что и служило причиной их столкно­вений.

В то же время понижение статуса помощника президента по национальной безопасности и возвышение госсекретаря и других руководителей внешнеполитического аппарата США привело к тому, что аппарат СНБ все больше стал замыкаться на проведении тайных операций за рубежом и вообще обле­кать свою деятельность строжайшей секретностью (даже от госдепартамента, министерства обороны и ЦРУ). Изданная Р. Рейганом в январе 1982г. директива об обеспечении повышенного режима секретности в работе СНБ дала сотрудни­кам совета юридическую базу для этого.³⁰

Кларк очень активно взялся за координацию политики среди ведомств в таких областях как разведка и защита секретной информации. Он поменял много высокопоставленных сотрудников СНБ и реорганизовал свой офис для создания трех «групп», которые имели бы дело с политическими, военными и разведывательными вопросами. Кларк стал основным представителем внешней политики администрации Рейгана, особенно в Конгрессе. Он публично подтвердил позицию президента Рейгана, что госсекретарь является основным «разработчиком внешней политики.» В то же самое время Кларк настаивал, чтобы роль президента как окончательного арбитра по вопросам внешней политики являлась достоянием общественности. Он также отстаивал юрисдикцию штата СНБ по долгосрочной разработке политики, прежде являвшейся функцией госдепартамента.³¹

Координационные проблемы системы СНБ при Кларке не были решены. Трения между госдепартаментом и СНБ продолжались и достигли пика во время интенсивных дебатов в пределах администрации о том, как Соединенные Штаты должны поступить в Ливанском кризисе весной 1982г. после израильского вторжения. Споры закончились 25 июня 1982г. отставкой госсекретаря Хэйга и назначением П. Шульца новым госсекретарем. Шульц подчеркнул первичную роль президента в формировании политики и коллегиальный характер формирования политики администрации Рейгана.

Очевидное изменение полномочий госсекретаря иронически совпало с постоянно возрастающей активностью в области международных отношений. СНБ часто не соглашался с госдепартаментом по вопросам проведения повседневной внешней политики. Заместитель советника по национальной безопасности Роберт Макфарлайн сменил Филипа К. Хабиба, занимавшегося Ближневосточными вопросами, в июле 1983г., таким образом, советник по национальной безопасности стал непосредственно заниматься внешней политикой. Все это привело к важным изменениям работы СНБ.

В октябре 1983г., пост советника по национальной безопасности занял Макфарлайн, а адмирал Джон Поиндекстер стал его заместителем. Новый советник имел опыт и в военных, и в дипломатических делах. Сохраняя структурные изменения СНБ, введенные Кларком, Макфарлайн стал активно пытаться разрешать межведомственные споры. У McFarlane уже не было таких тесных отношений с президентом, какие были у Кларка. За все время своей работы советник по национальной безопасности уже не так часто появлялся на публике, но стал больше заниматься управлением ключевых областей внешней политики.

В ноябре 1987г. советником по национальной безопасности стал Фрэнк Карлуси, а его заместителем - генерал-лейтенант Колин Пауелл. За три месяца Карлуси преобразовал СНБ, заменив более половины всех сотрудников. Карлуси в значительной степени оградил СНБ от его управляющей роли, но по вопросу Никарагуа продолжил осуществлять четкую координацию.

Осенью 1988г. Карлуси был переведен в Министерство обороны, и в третий раз из шести назначений на должность советника по национальной безопасности Рейган назначил заместителя. Генерал Пауел, управляя СНБ, стремился обеспечивать сбалансированную координацию основных предложений по проведению внешней политики для президента. Новый советник активно привлекал к работе Группу политического обзора (ГПО) и группу планирования по вопросам национальной безопасности (ГНП). ГПО – была создана в июне 1987г.- под руководством Дж. Буша заменила наи­более влиятельную Группу кризисного планирования, а также Рабочую группу по борьбе с терроризмом и получила функцию координатора раз­ведывательной деятельности. Ключевыми фигурами группы были К. Пауэл (заместитель советника по национальной безопасности), Р. Эрмитидж (МО), Дж. Моллеринг (КНШ), Д. Керр (ЦРУ), Д. Грегг (помощник вице-президента по национальной безопасности).³²

Привлекая в СНБ в качестве полноправных членов глав ведущих поли­тических ведомств и своего аппарата и сделав акцент на межведомственной структуре Совета, Р. Рейган рассчитывал избежать столкновений в своем ближайшем окружении. На практике, по оценкам госсекретаря Дж. Шульца и сотрудника аппарата Совета К. Менгеса, внутри СНБ не было един­ства. В целом Р. Рейган не сумел добиться эффективной работы СНБ, по­скольку фактически Совет, получив большие полномочия, помимо основ­ных функций втянулся в непосредственное и бесконтрольное руководство секретными акциями, закончив незаконными поставками оружия «Иран-контрас» и судебным разбирательством.³³

За этот период произошли очень важные события: кризис в Персидском заливе 1987 –1988гг., последствия аферы “Иран-контрас”, а также переговоры Рейган-Горбачев, которые достигли кульминации в Москве на Встрече на саммите в июне 1988г.

Часть II

Вторжение на Гренаду

В начале 1980-ых президент Рейган послал более 1000 американских военных в охваченный войной Ливан. Ни одному из военнослужащих не разрешалось использовать оружие. В сущности, американские морские пехотинцы в Бейруте находились в бездействии. В 1983г. 241 американец был убит, когда грузовик, управляемый экстремистами-самоубийцами из “Хизбалла”, взорвался у казарм морских пехотинцев. Это событие оказалось одним из наиболее неприятных и разрушительных событий во внешней политике Рейгана.

Чтобы отвести внимание от событий на Ближнем Востоке Рейган двумя днями позже совершил вторжение на маленький остров Гренада, c населением около 110000 человек и площадью 133 кв. Миль. Хотя потребовались недели, чтобы полностью захватить Гренаду, результат был положителен для Рейгана - его популярность заметно возросла.

Рейган мотивировал вмешательство несколькими причинами. Сначала он смог убедить некоторые государства карибского бассейна, что Гренада представляет угрозу Западному полушарию. Только шесть карибских стран, которые были членами Организации восточно-карибских стран (ОВКС), осудили гренадского социалистического премьер-министра Мориса Бишопа.

Во вторых, администрация Рейгана упорно утверждала, что тысячи кубинцев на этом крошечном острове достраивают взлетно-посадочную полосу длиной 10000 футов для советских бомбардировщиков. Бишоп заявил, что они строили взлетно-посадочную полосу, чтобы позволить приземляться большим коммерческим самолетам, так как Гренада - туристский остров. По словам Бишопа, из 784 кубинцев, работавших в Гренаде, 636 были строителями, 44 докторами и преподавателями и 43 военнослужащих.³⁴ Слова Р. Рейгана не соответствовали действительности. По мнению экспертов Пентагона, аэропорт не имел военного значения. В его строи­тельстве участвовали страны ЕЭС и даже одна американская фирма из Флориды, что также говорит о гражданском характере аэродрома в Пойнт-Салинос, не имевшего ни спецоборудования, ни соответствующей охраны. Канада вложила 16 млн долл. в туристический отель в непосред­ственной близости от аэропорта. Позже был запущен тезис о том, что Гренада готовится стать базой советских атомных подводных лодок. Но он имел меньше популярности, так как морское дно вокруг острова на­столько неглубокое, что может быть приспособлено только для пляжей.³⁵

В третьих, Рейган заявил, что американские студенты из гренадской медицинской школы Святого Джорджа находятся в опасности. Представители администрации, включая Элвина Снайдера, знали, что студентам на самом деле ничего не угрожало, так как прокубинское правительство предложило вывести их еще задолго до американского вторжения. После вторжения директор школы свидетельствовал, что никто не находился в опасности и что студенты не хотели эвакуироватьcя. Тем временем американцам говорили, что их жизни были в опасности и что они были освобождены американскими военнослужащими.³⁶

Хотя М. Бишоп стремился наладить с США добрососедские отноше­ния, администрация Р. Рейгана заняла позицию «дистанцирования» от Гренады. Осенью 1983 г. вопрос о ситуации в Гренаде ежедневно обсуждался на утренних совещаниях СНБ. Эксперты Совета: специалист по Латинской Америке К. Менгес, посол США в организации Американских госу­дарств В. Миддендорф, заместитель госсекретаря по межамериканским вопросам Л. Моутли - считали момент кризиса удобным для захвата Гренады и устранения в ней советско-кубинского влияния, хотя госсекретарь Дж. Шульц, вице-президент Дж. Буш, министр обороны К. Уайнбергер и глава КНШ генерал Дж. Весси придерживались более умеренных пози­ций.

Идея захвата Гренады и основные моменты официальной позиции Вашингтона были предложены и разработаны К. Менгесом, пришедшим в СНБ из ЦРУ в октябре 1983 г. по рекомендации директора У. Кейси. К. Менгес был известен как правый консерватор и приверженец силовых методов, причем даже больший, чем сам Кейси. Именно К. Менгес убедил в необходимости решительных действий советника президента по национальной безопасности Р. Макфарлайна и советника вице-президента по международным отношениям Ф. Хьюга, которые готовили документы для участия первых лиц в работе СНБ. Вместе с Ф. Икле (заместитель министра обороны по планированию по­литики), Т. Моутли (госдепартамент), О. Нортом (СНБ) и Дж. Пойндекстером (советник президента) К. Менгес координировал действия МО, ЦРУ и госдепартамента по подготовке операции и готовил черновики официальных меморандумов Р. Рейгана как по линии СНБ, так и для средств массовой информации.

4 октября была подписана директива СНБ за номером 105, по кото­рой К. Менгес получил от президента полномочия на форсирование кам­пании по дестабилизации режима М. Бишопа экономическими, полити­ческими и военными средствами. Через две недели М. Бишоп был убит в результате разногласий внутри политического руководства Гренады, в стране начался хаос. План вторжения К. Менгеса обсуждался 20 октября на заседании Группы предварительного планирования кризисов (ГППК), ее рекомендации легли в основу дальнейших решений на более высоком уровне - в Группе по особым ситуациям (ГОС). В тот же день ГОС поручила К. Менгесу подготовить для Р. Рейгана черновик дирек­тивы СНБ 110 о санкции на вторжение.³⁷

Формальным основанием интервенции США по­служил запрос проамериканского премье­ра Доминиканской Республики, хотя представите­ли двух стран ОВКС воздержались, а четверо соседних государств, чле­нов Карибского общего рынка, были против военного вмешательства. Группа амери­канских военных кораблей во главе с авианосцем «Индепенденс», на­правлявшихся в Бейрут, получила от Р. Рейгана приказ сменить курс на Гренаду.

На другой же день на заседании ГОС было утверждено решение о во­енном вторжении и определены следующие цели: спасение студентов - граждан США; восстановление демократии на Гренаде; устранение советско-кубинского влияния. Официально вопрос об эвакуации ставился на первое место. По оцен­кам дипломатов, которые позже были подтверждены на слушаниях кон­гресса, опасность для студентов возникла как раз с началом высадки аме­риканского десанта.

Конгресс вообще не участвовал в процессе подготовки решения по вторжению на Гренаду, который проходил в обстановке особой секрет­ности. Лишь за сутки до операции Р. Макфарлайн сообщил об этом пяти лидерам конгресса. Официальное письмо Р. Рейгана конгрессу о вторжении было направ­лено в день проведения операции. В нем не были упомянуты конкретные пункты Закона о военных полномочиях (ЗВП), что не давало возможности конгрессу вмешаться, посколь­ку ЗВП не вводился в действие. В послании президент отметил, что войс­ка США находятся на Гренаде по просьбе стран ОВКС и «будут оста­ваться столько, сколько потребуется» для «восстановления порядка, за­щиты и эвакуации граждан США». В то же время ЗВП предписывает президенту в подобном докладе четко определить необходимость введе­ния ВС США, представить этому законное обоснование, оценить масш­таб и сроки боевых действий.³⁸