Kursovik (Принятие политических решений: Создание СНБ и деятельность в период администрации Р Рейгана), страница 3

Внешнеполитический курс США конца 60-х — начала 70-х годов нашел свое отра­жение в выдвижении «доктрины Никсо­на», представлявшей собой «прагматико-консервативную реакцию на изменения, происходящие в мире, характеризующуюся попытками сблизить уровень американских возможностей с некоторыми реальностями международной жизни».

6 февраля 1969 г. циркуляром № 521 президент Р. Никсон ввел новую систему СНБ в действие. Циркуляр определял роль Совета национальной безопасности как «основного форума для рассмотрения проб­лем политики национальной безопасности, требующих принятия решений со стороны президента». Реорганизация системы включала три основных момента:

• преобразование межведомственных регио­нальных групп и военно-политической группы в межведомственные группы (МГ) СНБ под руководством помощников государ­ственного секретаря. Образовалось шесть МГ: по Европе, Дальнему Востоку, Ближнему Востоку, Африке, Латинской Америке и военно-политических вопросам. За первые 33 месяца работы администрации Никсона группа по Ближнему Востоку получила 14 заданий, по Дальнему Востоку –12, по Латинской Америке –9, по Африке –4, по Европе –11,⁹

• подтвержда­лась возможность создания специальных временных групп СНБ,

• создание группы анализа СНБ во главе с Г. Кис­синджером для изучения документов, по­ступающих от межведомственных групп, специальных групп СНБ или ведомств до их представления в СНБ.

Создавался также Комитет заместителей министров (КЗМ) под председательством первого заместителя государственного сек­ретаря, который должен был рассматривать проблемы, переданные ему группой анали­за, а также оперативные вопросы, не тре­бующие рассмотрения на уровне президен­та или СНБ.

Таким образом, группа анализа получила широкие полномочия, выступая в качестве регулятора потока документов, направляя их на четыре уровня в зависимости от степени важности — президент, СНБ, КЗМ, межведомственные группы. Кроме того, бу­дучи поставленной над двумя органами СНБ, возглавлявшимися представителями государственного департамента, она поста­вила под свой контроль отношения между высшим и средним уровнями ведомства. Это в какой-то степени положило начало новому распределению власти во внешне­политическом механизме США.

В течение 1969 г. роль помощника пре­зидента по национальной безопасности еще больше возросла, когда он возглавил четы­ре комитета, дополнительно созданные в системе СНБ. Каждый из этих комитетов имел дело с соответствующей важной Об­ластью политики и был создан в соответ­ствии с внешнеполитическими направления­ми, провозглашенными в «доктрине Никсона».

• Группа проверки, в состав которой во­шли представители ведомств на уровне заместителей министров, была создана для рассмотрения вопросов контроля над во­оружениями и разоружением.

• Рабочая группа по Вьетнаму в составе помощника президента по национальной безопасности, заместителей государственно­го секретаря и министра обороны, директо­ра ЦРУ и председателя КНШ, имела своей основной задачей изучение фактической обстановки во Вьетнаме и подготовку рекомендаций по «вьетнамизации» войны.

• На Комитет анализа оборонных программ, созданный на уровне заместителей мини­стров, возлагалась ответственность по со­гласованию внутренних ресурсов с внеш­ними целями США, а также за координацию военной и политической деятельности США за рубежом. Кроме представителей ведомств — членов СНБ в него были вклю­чены директор Административно-бюджет­ного управления и председатель Экономи­ческого совета при президенте.

• После инцидента с американским разве­дывательным самолетом, сбитым над КНДР в апреле 1969 г., была создана Вашингтон­ская группа специальных действий в составе заместителей министров все тех же ведомств. Она была основным органом Белого дома в период «кризисных ситуа­ций» и включала как планирование, так и координацию действий в случае возник­новения кризисов.

В результате реорганизации «разведыва­тельного сообщества» в конце 1971 г. в рам­ках системы СНБ был создан Комитет по вопросам разведки, ставший вершиной всей иерархии информационно-аналитиче­ских органов внешнеполитического механиз­ма США. Председателем этого комитета, так же как и всех вышеуказанных, был помощ­ник президента по национальной безопас­ности Г. Киссинджер. Кроме того, он воз­главлял и небезызвестный «Комитет 40», существовавший при СНБ и занимавшийся утверждением тайных операций ЦРУ и дру­гих ведомств. ¹⁰

Стержнем всей этой системы была сеть межведомственных комитетов, большая часть которых возглавлялась Г. Киссиндже­ром. Другим важным элементом данной системы был аппарат СНБ, который под руководством Г. Киссинджера с 1969 по 1975 г. увеличился почти до 132 человек. Роль аппарата разбивалась на четыре функ­ции: текущие операции, программирование, планирование, делопроизводство в канце­лярии помощника президента по вопросам национальной безопасности.

Что касается деятельности системы СНБ и его органов, то в первые годы админи­страции Р. Никсона эта система действо­вала по задуманному плану: ведомства участвовали в подготовке проектов иссле­дований СНБ, включая формулирование альтернатив, в работе межведомственных комитетов и рабочих групп, могли изложить свою точку зрения на заседаниях СНБ. Тем не менее постепенно заседания СНБ в полном составе проходили все реже и реже: 37—в 1969 г., 21—в 1970 г. и толь­ко 7 за первые шесть месяцев 1971 г.

Г. Киссинджер всячески стремился оттеснить госсекрета­ря У. Роджерса от формирования международного курса США, особенно в таких вопросах, как арабо-израильский конф­ликт и советско-американские отношения. Стремясь привлечь на свою сторону средства массовой информации и обществен­ное мнение, Г. Киссинджер ввел практику регулярных пресс-конференций по международной тематике, пытаясь внушить, что именно советник президен­та по национальной безопасности, а не госсекретарь является рупором администрации в этой сфере политики.

Наконец, Г. Киссинджер стал активно вмешиваться и не­посредственно в дипломатический процесс, разъезжая по всему миру в качестве личного посланника президента. Он фактиче­ски монополизировал переговорный процесс в таких сферах, как Ближний Восток («челночная дипломатия»), отношения с Китаем («пинг-понговая дипломатия») и разработка догово­ров ОСВ-1 и ПРО.

В конце концов, Г. Киссинджер совсем выжил У. Роджерса из администрации, заняв в августе 1973 г. его пост и оставив на некоторое время за собой и пост помощника президента по национальной безопасности. Все это привело к новому кризису системы СНБ, которая, по словам американского исследователя И. Дестлера, все боль­ше стала походить на модель Кеннеди—Джонсона, когда со­вет превратился в прикрытие для автоматического одобрения решений, принятых его аппаратом. ¹¹

Деятельность СНБ в период администрации Форда, 1974-1977гг.

Президент Форд, вступивший в должность в августе 1974г., не имел достаточного опыта в международных отношениях, поэтому почти исключительно полагался на авторитет Киссинджера и его советы. В течение 1975г., однако, разрасталось сильное недовольство со стороны конгресса и общественности, так как слишком большая власть в сфере внешней политики сконцентрировалась в руках одного человека. Во время перестановки в правительстве 3 ноября 1975г. Форд назначил генерал-лейтенанта Брента Скоукрофта, заместителя Киссинджера в СНБ, советником по национальной безопасности.

Киссинджер был сперва обижен из-за потери своего уникального, двойного положения. Но он скоро обнаружил, как писал он в своих мемуарах, что назначение Скоукрофта никоим образом не уменьшило его реальную власть в пределах администрации, потому что он сохранил доверие Форда и огромные полномочия, и Скоукрофт никоим образом не стремился отстаивать политический курс, конкурируя с госсекретарем. Киссинджер продолжал поддерживать теплые отношения со Скоукрофтом, что способствовало постоянному обмену идеями. Скоукрофт очень ответственно подходил к обязанности предоставления президенту ясных анализов и выборов для решения. Он управлял ослабленной системой СНБ Киссинджера, которая была похожа на роль госсекретаря в качестве главного советника президента по внешней политике. ¹²

Деятельность СНБ в период администрации Картера, 1977-1981гг.

С приходом к власти администрации Дж. Картера струк­тура и процедура работы, СНБ опять подверглась реорганиза­ции. Прежде всего новый президент декларировал принцип «коллективного правления» (или «кабинетного правления») в противовес чрезмерной централизации процесса выработки по­литики при Р. Никсоне. СНБ в своей деятельности стал боль­ше полагаться на департаменты и агентства. В состав совета были включены новые члены — представитель США в ООН, председатель Совета экономических консультантов, директоры Агентства по контролю за вооружениями и разоружению, ЦРУ, Администрации по исследованиям в области энергетики. Ад­министрации по развитию, председатель КНШ.

Особо было подчеркнуто, что «СНБ будет главным фору­мом для рассмотрения президентом вопросов международной безопасности — внешнеполитических, военных, разведыватель­ных, внешнеэкономических».

Существенно изменили и систему межведомственных коми­тетов при СНБ. Она была значительно упрощена. Вместо се­ми было учреждено два основных комитета. Первый — Комитет по анализу политики (председатель — госсекретарь, чле­ны — министры обороны, финансов, директор ЦРУ, председа­тель КНШ, помощник президента по национальной безопас­ности) — должен был рассматривать внешнеполитические и военные проекты долгосрочного характера. Второй — Специальный координационный комитет (председатель — помощник; президента по национальной безопасности, члены — госсекретарь, министр обороны, директор ЦРУ, председатель KHШ наблюдатели — министр юстиции и директор АБУ) — занимался вопросами исполнения принятых решений в области тайных операций, программ военной помощи, управления кризисными ситуациями. Было предусмотрено и создание других межведомственных групп и временных комитетов по мере надобности. Изменилось название документов, вырабатывае­мых СНБ: их стали именовать президентскими директивами.

Дж. Картер, обещавший в период избирательной кампании уменьшить раздутые штаты правительства, существенно сокра­тил аппарат ИУП и СНБ. В начале правления Дж. Картера аппарат его помощника по национальной безопасности 3. Бжезинского составлял не более 35 чел. Однако со временем штаты СНБ были существенно увеличены, и, хотя они не до­стигли таких размеров, как при Г. Киссинджере, уже в конце 1977 г. в аппарате совета работали около 100 сотрудников. 3. Бжезинский разделил свой штат помощников на «команды» по функциональному и региональному принципам, заложив тем самым современную структуру аппарата СНБ.

Сам «Збиг» всячески отрекался от намерения сосредоточить в своих руках управление внешней и военной политикой США и заверял конгресс и общественность, что возврата ко време­нам «диктатуры» Г. Киссинджера не будет. Однако он не сдержал своего слова. С первых же дней пребывания в адми­нистрации началось его противоборство с госсекретарем С.Вэнсом. Дело было здесь не только в личных амбициях «Збига», хотя и их тоже хватало, но и в политических разногласиях этих государственных деятелей. С. Вэнс, принадлежал к категории политиков умеренного толка, призывавших продолжить курс разрядки, 3. Бжезинский же придерживался более консерва­тивных позиций. В конце концов С. Вэнс был вынужден подать в отставку в апреле 1980 г. в связи с неудачной акцией американских «коммандос» по ос­вобождению заложников в Иране, против которой он возражал, а «Збиг» настаивал на ее проведении.

Ослабление централизованного контроля за деятельностью правительственных учреждений в сфере национальной безопас­ности в сочетании с противоречиями между 3. Бжезинским и С. Вэнсом послужили причиной того разнобоя, который царил во внешнеполитической деятельности администрации на протя­жении всего периода ее правления. Так что и Дж. Картеру не удалось создать эффективной модели координационного меха­низма, хотя некоторые из нововведений (упрощенная структу­ра межведомственных комитетов, четкое распределение обязан­ностей между сотрудниками штата СНБ) заслуживают внима­ния и были использованы последующими президентами.¹³

Деятельность СНБ в период администрации Рейгана, 1981-1989гг.

Администрация Рейгана, подобно ее предшественникам, стояла перед дилеммой: какое должностное лицо или агентство возьмет на себя ответственность за руководство, управление и проведение американской внешней политики. В течение кампании 1980г. Рональд Рейган заверял, что уменьшит полномочия советника по национальной безопасности, чтобы положить конец конкуренции между СНБ и госдепартаментом. Он недвусмысленно заявил, что его основным советни­ком по международным проблемам будет госсекретарь.¹⁴

Однако госсекретарь А. Хейг слишком буквально понял обе­щание президента сделать его главным лицом в сфере внешней политики. Прямо в день инаугурации Р. Рейгана он явился в Белый дом с проектом реформы СНБ, которая подчинила бы все основные межведомственные коми­теты при совете госдепартаменту. Более того, он даже хотел пе­ренести центр по управлению кризисными ситуациями из СНБ в госдепартамент. Интересно, что Р. Аллен был знаком с со­держанием предложений А. Хейга и даже дал свое согласие на их осуществление. Однако меморандум госсекретаря встре­вожил других высших чиновников Белого дома — начальника аппарата президента Дж. Бейкера и советника президента по политическим вопросам Э. Миза, которые и заблокировали предложения А. Хейга.¹⁵

Хотя инициатива Хейга потерпела неудачу, госсекретарь, казалось, достиг какое каких результатов. Впервые в истории СНБ Советник по национальной безопасности потерял прямой доступ к президенту и стал докладывать через Миза. В последующих публичных заявлениях президент подчеркнул свою веру в то, что Госсекретарь это его «основной советник по международным отношениям и, следовательно, главный разработчик и представитель во внешней политике текущей администрации.» Аллен, у которого было меньше полномочий, взял на себя роль Советника по национальной безопасности, подчеркивая «интеграцию» всех предложенных политических решений и предложений, исходящих из различных ведомств, занимающихся международными отношениями. ¹⁶

В январе 1982г., после отставки А. Хейга, Рейган сделал аппарат СНБ ведущим внешнеполитическим ведомством, руководство которым передавалось советнику по безопасности У. Кларку, затем Макфарлайну и Дж. Пойндекстеру. Дополнительно фактором, усиливающим роль СНБ, послужило его организационно-техническое отношение, которое обеспечило передачу и прием текущей информации по линии госдепартамента, МО и ЦРУ непосредственно в Белый дом, в так называемую “Ситуационную комнату”, минуя штаб-квартиры соответствующих ведомств.¹⁷

Изменения были внесены в структуру СНБ с самого начала рейганского президентства. Основной замысел был в том, чтобы добиться коллегиальности в механизме выработки политики. Руководящую роль в СНБ сыграли рабочие группы, создаваемые внутри Совета на неформальной основе под председательством вице-президента. Они были предназначены для руководства межведомственными группами и доклада президенту о текущих и предполагаемых кризисах.¹⁸ 25 февраля 1981г. заседание под председательством Миза, в котором приняли участие главы основных ведомств иностранных дел, решило создать три высшие межведомственные группы (ВМГ) по внешней политике, по политике в области обороны и по политике в области разведки под председательством соответственно госсекретаря, министра обороны и директора ЦРУ. В пределах ВМГ решено было создать ряд вспомогательных групп – межведомственных групп (МГ), каждая из которых занималась бы определенными вопросами. Штат СНБ был ответствен за назначение определенных вопросов каждой группе.¹⁹

Одним примером неудавшихся попыток создания обновленного СНБ в надеждах улучшения координации межведомственных органов и уменьшения разногласий между госдепартаментом, министерством обороны, ЦРУ и СНБ было указание президента Рейгана от 24 марта 1981г. о назначении вице-президента Джорджа Буша главой группы по особым ситуациям. СНБ был обязан обеспечить группу необходимым числом сотрудников. Она получила название Группы по особым ситуациям (ГОС). Группа получила формальный устав 14 декабря 1981г.. Госсекретарь Хэйг немедленно выразил свое неодобрение по поводу создания группы, посчитав что она лишит его возможности координирования.²⁰ Для аппаратной поддержки этой группы стали использовать центр по управле­нию международными кризисными ситуациями, входивший в систему СНБ. В период правления Р. Рейгана в составе цент­ра были учреждены еще две группы — по прогнозированию и планированию кризисных ситуаций во главе с заместителем помощника президента по национальной безопасности и специ­альная группа по борьбе с терроризмом во главе с Дж. Бушем. Образование этих органов в системе совета отражало внешне­политические реалии периода рейгановского правления, когда США активно вмешивались в события в различных регионах мира.²¹ Специальным распоряжением президента деятельность СНБ была окружена повышенными мерами секретности.²²