Kursovik (Принятие политических решений: Создание СНБ и деятельность в период администрации Р Рейгана)

Часть I

Создание СНБ и его деятельность в период администрации Трумэна, 1947-1953гг.

Важное место во внешнеполитическом механизме США занимает Совет нацио­нальной безопасности (СНБ) — консультативный орган при президенте. За всё время существования его значение и роль меня­лись с приходом каждой новой админи­страции. За эти годы была создана целая система СНБ.

Тревожные военные годы заставили правительствен­ные и военные круги усиленно искать новые методы ру­ководства вооруженными силами и планирования по­литики. В 1943 г. начальник штаба армии Дж. Маршалл беседовал по этому вопросу с У. Черчиллем, который предложил создать соответствующий орган в американ­ской системе по образцу Британского военного каби­нета. Чуть позже он прислал описание механизма его действия. Ознакомив с полученным документом Г. Гопкинса и адмирала В. Леги, Дж. Маршалл стал энер­гично отстаивать идею создания подобного органа перед президентом Рузвельтом и военными министрами.

Министр военно-морских сил Дж. Форрестол уви­дел в этом возможность объединения вооруженных сил в одно министерство и создания единого планирующего и координирующего органа. По его инициативе была создана небольшая группа во главе с Ф. Эберштадтом, бывшим в то время вице-президентом Управления военного снаряжения, которая в течение длительного времени изучала опыт Импер­ского совета обороны, существующего в Англии с 1908 г. Особое внимание было обращено на то, что Имперский совет не представлял премьер-министру свою программу действий, а лишь собирал и классифицировал полученную информацию.

В декабре 1945 г. Г. Трумэн в специальном посла­нии конгрессу высказал свои соображения по поводу организации системы национальной безопасности. Клю­чевыми вопросами доклада были: объединение воору­женных сил и создание Совета национальной безопас­ности. Через полтора года Белый дом опубликовал программу национальной безопасности, в которой боль­шое внимание уделялось развитию возможных видов вооружения и всеобщей воинской повинности. В целях координации при разработке единой политики нацио­нальной безопасности в разведывательной деятельности и в вопросах военной, промышленной и гражданской мобилизации предусматривалось создание Совета на­циональной безопасности, Центрального разведыва­тельного управления и Управления ресурсов националь­ной обороны.

Наконец после долгого обсуждения 26 июля 1947 г. Трумэн подписал законопроект, и Закон о национальной безопасности 1947 под № 253 вступил в силу. В соответ­ствии с этим законом были созданы министерство оборо­ны, Совет национальной безопасности, Центральное раз­ведывательное управление, подчиненное СНБ, и Управ­ление ресурсов национальной обороны.¹

Совет национальной безопасности должен был кон­сультировать президента по всем аспектам внутренней, внешней и военной политики, касающейся вопросов на­циональной безопасности, в целях более эффективной координации деятельности военных ведомств и других правительственных департаментов и учреждений. Боль­шое место в работе Совета должно быть уделено оценке действительной и потенциальной военной мощи страны, выявлению кризисных ситуаций для США, экономиче­ским и психологическим аспектам национальной безопас­ности. Анализируя проводимую Соединенными Штатами внешнюю политику и координируя действия министерств и правительственных учреждений, занимающихся вопро­сами национальной безопасности, Совет национальной безопасности должен был давать президенту рекомен­дации, какие ему представлялись необходимыми, или те, которые требовал президент.

Таким образом, Совет понимался как сугубо совеща­тельный орган при президенте. Это должен был быть своего рода «придворный круг», в котором различные департаменты, в первую очередь государственный депар­тамент и министерство обороны, могли высказать свою точку зрения, провести обсуждение интересующего их вопроса. Сбор, классификация и оценка информации для президента также входили в задачу Совета. Только рас­полагая всеми доступными фактами, президент мог оце­нить различные курсы действия, взвесить все возможные последствия, прежде чем взять на себя ответственность за принятие окончательного решения. Цель заседаний Совета состояла не в том, чтобы избавить президента от необходимости выбора, а в том, чтобы сделать этот выбор более обоснованным. Но какое бы решение ни принял президент после рекомендаций и разъяснении Совета, воплощать в жизнь это решение будет не Совет, а президент. Г. Трумэн всегда подчеркивал, что ответственность ложится на одного человека — на президента. Это да­вало возможность каждому президенту организовывать работу и использовать Совет в зависимости от собствен­ного стиля руководства.

Закон 1947 г. определил не только задачи и функции Совета национальной безопасности, но и его состав. В него вошли: президент, государственный секретарь, ми­нистр обороны, министр армии, министр военно-морского флота, министр военно-воздушных сил, председатель Уп­равления ресурсов национальной обороны. Эти семь человек, которые, за исключением президента, юридиче­ски обладали лишь совещательными правами, фактиче­ски подменяли собой кабинет при определении внешней политики Соединенных Штатов.

Кроме основных членов, президент имел право, с со­гласия конгресса, приглашать на заседания Совета пред­ставителей любых ведомств в качестве консультантов в зависимости от обсуждаемого вопроса. Закон предусма­тривал также создание аппарата чиновников во главе с исполнительным секретарем, который назначался прези­дентом. Этот аппарат составлял основное административ­ное ядро, которое формулировало точки зрения отдель­ных ведомств и готовило заседания Совета националь­ной безопасности.

Положение закона, позволявшее по мере необходимо­сти набирать штат сотрудников, создало возможность для организации целой системы органов Совета. Форми­рование их проходило в основном по трем направлениям: создание постоянного штата работников, различных межведомственнных комиссий и комитетов при Совете и ор­ганов по делам Совета в составе других учреждений. Постоянный штат и различные межведомственные комис­сии Совета являлись основными компонентами в его структуре. Постоянный штат сотрудников состоял из 28 человек административного и секретарского персона­ла. Из них 11 человек во главе с исполнительным секре­тарем составляли «группу анализа», которая «добросове­стно и не делая политики... дает объективный анализ по­литических документов».

В 1950 г. в состав Совета вошла «группа второго уров­ня» — Штат ответственных сотрудников. Каждый член Совета национальной безопасности был представлен в Штате административным лицом в ранге помощника. В состав Штата вошли также начальники плановых от­делов военных министерств. Штат ответственных сотруд­ников стал своего рода планирующим центром, куда сте­кались рекомендации всех ведомств.

В 1951 г. в систему Совета вошел новый орган—Бюро психологической стратегии. Бюро должно было стать руководящим органом пропагандист­ского аппарата, занимающегося разработкой общих це­лей политики и программы в области психологической стратегии. Оно должно было объединить отделы пропа­ганды, находящиеся в подчинении разных ведомств, та­ких, как госдепартамент, Центральное разведывательное управление, военное министерство и др. Однако все его чи­новники оставались сотрудниками различных департа­ментов и старались выполнять их указания, а работа Бюро не была успешной. Специальная комис­сия сената в 1953 г. поэтому и рекомендовала на основе Бюро психологической стратегии создать Управление по координации дей­ствий.

Создание системы органов Совета национальной безо­пасности повлекло за собой организацию специального аппарата по делам Совета во многих министерствах и ве­домствах. В госдепартаменте делами Совета в первую очередь стала заниматься Группа планирования полити­ки. В министерстве обороны ответственность за сотруд­ничество с Советом нес специально выделенный помощ­ник заместителя министра обороны. Специальные сотруд­ники по делам Совета были и в комитете начальников штабов и в штабах каждого рода вооруженных сил.

Заседания Совета в основном были двух типов:

• По выработке проектов решений. Проходили в узком кругу (председатель комитетов начальников штабов, директор ЦРУ, директор информационного агент­ства, директор Бюро бюджета и др.). На этих заседаниях присутствовало 11—15 человек.

• Заседания, носившие «информаци­онный» характер. На таких заседаниях заслушивались доклады комиссий Совета или сообщения департаментов. Обсуж­дения докладов на расширенных заседаниях не проводи­лись, и проекты решения не готовились. Присутствовало 30-40 человек.

Для заседаний, на которых вырабатывались проекты решений, готовились так называемые политические об­зоры. К 1952 г. была принята стандартная форма этого документа. В строго определенном порядке располага­лись следующие разделы: вступление, общие соображе­ния, возможные возражения и пути их преодоления, фи­нансовое приложение, материалы группы, поддерживаю­щей данную точку зрения. Такая последовательность сохранялась в каждом документе, что обеспечивало опе­ративность в работе.

Министерства или ведомства, зани­мающиеся вопросами национальной безопасности, на­правляли свои соображения в Совет национальной безо­пасности. Полученные материалы тщательно исследова­лись во всех органах Совета, проводились консультации с заинтересованными департаментами. В результате дли­тельного обсуждения составляли проект документа, кото­рый обсуждался на заседании Совета.

Решения по рассматриваемому документу могли быть приняты только после одобрения президента, и «это вы­ражение одобрения делало его официальной политикой Соединенных Штатов». Политические документы, кото­рые президент не подписывал, оставались «документами-пожеланиями». Выполнение решений возлагалось на со­ответствующие ведомства. Если для выполнения решения требовалось согласие других правительств, то это дости­галось путем дипломатических переговоров.

Совет национальной безопасности занял ведущее ме­сто в правительстве и доминирующее положение в воен­ной системе США, основными компонентами которой стали министерство обороны и Управление ресурсов на­циональной обороны. Совету принадлежало первое ме­сто в пятерке основных учреждений, определявших поли­тику США, наряду с Управлением ресурсов национальной обороны, секретариатом Белого дома, министерством фи­нансов, Группой экономических советников.

Работа Совета национальной безопасности тесно свя­зана с деятельностью Центрального разведывательного управления, непосредственно подчиненного СНБ. Прове­дение «глобальной внешней политики» Соединенными Штатами Америки после второй мировой войны потре­бовало, по мнению американских политиков, создания «глобальной системы разведки».

Отсутствию разведывательной информации приписы­вается катастрофа в Пирл-Харборе. Комиссия Гувера отмечала в 1955 г., что своим существованием ЦРУ мо­жет считать себя полностью обязанным внезапному на­падению на Пирл-Харбор и послевоенному расследова­нию той роли, которую сыграла разведка (или, скорее, ее отсутствие) в том, что вооруженным силам США не удалось получить соответствующее своевременное пред­упреждение о готовящемся нападении Японии.

Согласно закону, ЦРУ должно было консультировать СНБ по вопросам разведывательной деятельности правительственных учреждений и ведомств, касающимся национальной безопасности; давать реко­мендации СНБ в отношении координации разведыватель­ной деятельности министерств; сопоставлять и оценивать разведывательную информацию и следить за правиль­ным ее распределением между правительственными уч­реждениями.

Летом 1948 г. проведение «специальных операций» было официально узаконено постановлением Совета на­циональной безопасности, в котором подчеркивалось, что операции подобного рода должны быть тайными и про­водиться так, чтобы правительство могло достаточно убе­дительно отрицать свою причастность к ним.

Президент Г. Трумэн вначале отнесся к СНБ очень настороженно. Он склонен был пред­полагать, что создан­ный орган будет покушаться на его конституци­онные прерогативы, поэтому использовал Совет выбороч­но. Часто, помимо Совета, он консультировался с пред­ставителями кабинета, госдепартамента и других ве­домств.

И хотя регулярные заседания СНБ стали проводить­ся с сентября 1947 г., президент редко посещал их, и, как правило, председательствовал в Совете государственный секретарь. Несмотря на это, СНБ работал активно. За пять с половиной лет деятельности Совета в администра­ции Г. Трумэна было проведено 128 совещаний и приня­то 699 политических решений. Но в «критические» для США моменты Совет созывался еженедельно, а с некоторыми из его членов Трумэн со­вещался каждый день.

22 апреля 1948 г. на заседании Совета национальной безопасности заместитель государственного секретаря Ловетт доложил об основных положениях резолюции се­ната по вопросам создания НАТО. На заседаниях Совета были обсуждены все основные положения Североатлан­тического пакта.

Ликвидация атомной монополии США побудила Г. Трумэна организовать в ноябре 1949 г. в составе Со­вета национальной безопасности комиссию по атомной энергии. Комиссия занялась разработкой вопросов о соз­дании водородного оружия и военном сотрудничестве в области атомной энергии между США, Англией и Ка­надой. После проведения тщательного исследования и обсуждения на заседании Совета Комиссия предста­вила президенту документ «СНБ-68», в котором намеча­лись долгосрочные задачи в области внешней и военной политики США при значительном увеличении военного бюджета. Подписанный президен­том Трумэном в апреле 1950 г. документ «СНБ-68» на долгие годы определил направление внешней политики США.^

С началом войны в Корее значение СНБ значительно возросло. Стала очевидна необходимость улучшения разработки военной и внешней политики и координации действий. Трумэн признал важность работы Совета в об­ласти военной мобилизации и оценке стратегических ин­тересов США. С этого времени президент стал регулярно посещать заседания СНБ и практически использовал его для проведения почти всех наиболее важных внешнепо­литических мероприятий.

Тревожная ситуация в районе Юго-Восточной Азии требовала активной деятельности Совета национальной безопасности. Многочисленные анализы разведки, поли­тические и общенациональные оценки были предметом повседневных обсуждений на заседаниях СНБ.

В начале 1950 г. на заседании Совета был поставлен вопрос об отношении Соединенных Штатов к событиям во Вьетнаме. Когда стало ясно, что коло­ниальная война в Индокитае затянулась, правительство США решило вмешаться во вьетнамский конфликт. В феврале 1950 г. Совет национальной безопасности представил президенту Г. Трумэну резолюцию № 64 о Вьетнаме, в которой указывалось, что государственный департамент и министерство обороны в качестве перво­начальной задачи должны разработать программу дей­ствий США в Индокитае. Резолюция СНБ была принята правительством Сое­диненных Штатов за основу внешнеполитического курса и задала тон дальнейшим событиям. ²

Особое недовольство вызывало засилье военных в Со­вете, поскольку до 1949 г. из семи постоянных членов Совета четыре человека являлись руководителями воен­ных министерств: министр обороны и министры трех ви­дов вооруженных сил. Трое из них занимались практи­ческой военной деятельностью. И даже располагался Совета помещении Национального военного управления.