906 (Бюджет), страница 12

Исходя из вышеизложенного можно сделать вывод: Программно-целевой метод должен быть особенно полезен для Украины в последующие годы, потому что позволить государству сосредотачивать внимание на наиболее важных приоритетах при распределении финансовых ресурсов.

Наиболее вероятно, что на осуществление указанного выше процесса пойдет два-три года. В это время возникнет очень большая необходимость в обучении правительственных работников правильного применения процедур программно-целевого метода составления бюджета и в разработке новых форм бюджетных запросов и других форм, которые служат программно-целевому составлению бюджета.

3. 5. Финансово – кредитные методы сбалансирования местных бюджетов.

В условиях становления рыночного хозяйства особое значение приобретает проблема сбалансирования бюджетов, обеспечение их бездифицитности. Учитывая хроническую нехватку финансовых ресурсов, как на общегосударственном уровне, так и на местном, достижение сбалансированности доходов и расходов бюджетов превратилось в одно из самых важных заданий современной бюджетной политики. Опыт показывает, что от того насколько эффективно осуществляется бюджетное регулирование, в значительной мере зависит функционирование всей бюджетной системы, в том числе местных бюджетов, а также реального внедрения принципа их самостоятельности.

Кроме установления соответствия между доходами и расходами местных бюджетов, в процессе бюджетного регулирования решаются задания финансового выравнивания. Дело в том, что в пределах каждой страны всегда существуют различия в финансовом потенциале отдельных территорий, есть особенности в формировании доходной базы бюджетов и возможностей удовлетворения местных потребностей. В связи с этим расходы местных бюджетов в сопоставлении с количеством населения могут значительно отличаться в разрезе административно территориальных единиц.

Так в 1999 году доходы местных бюджетов в расчете на одного жителя составили в Львове - 347,5 грн., Запорожье - 77,1грн, Николаеве 218,5 грн.. В границах однотипных бюджетных административно территориальных единиц, иногда наблюдается достаточно значительные различия. В прошлом году в Черниговской области доходы бюджетов Вижницкого района в расчете на одного жителя составили 189,3 грн. Сторожнецкого 117,6, Кицманского 217,1 грн и т. д. Значит финансовое выравнивание направлено на нивелирование в определенном границе таких отклонений, потому что они создают неодинаковые условия для предоставления гарантированных государством социальных, административных и других услуг населению разных территорий.

Традиционно в бюджетной практике Украины используются такие два метода бюджетного регулирования:

1. Метод процентных отчислений от общегосударственных доходов и налогов.

2. Метод предоставления финансовой помощи бюджетам в полной мере обозначенной суммы.

Основанием для применения данных методов бюджетного регулирования является: установленный в законодательстве раздел полномочий органов исполнительной государственной власти и местного самоуправления; система налогообложения и раздел всех налогов и сборов на общегосударственные и местные; разграничение доходов между звеньями бюджетной системы, а также закрепление в действующем законодательстве.

Метод процентных отчислений предусматривает поступления в местные бюджеты части общегосударственных налогов и сборов (регулируя доходы), которые взыскиваются на территории местного самоуправления, нормативы отчислений в государственный бюджет Украины и местных бюджетов. Таким образом, пропорции распределения отображают в ежегодных Законах о государственном бюджете Украины. Вследствие невозможности сбалансирования местных бюджетов с помощью регулирующих доходов применяют бюджетные трансферты (дотации, субсидии, субвенции).

Метод процентных отчислений от общегосударственных налогов и доходов был зарожден еще в 1993 году вместе с проведением налоговой реформы. В условиях командной экономики использование этого метода было целиком закономерным и достаточно эффективным, потому что решалось задание сбалансирования местных бюджетов, устанавливалась заинтересованность и ответственность местных финансовых органов в полной мобилизации не только собственных источников дохода, но и общегосударственных налогов. Результативность метода процентных отчислений поясняется тем, что как регулирующие доходы у нас используются те, которые характеризуются равномерностью поступлений во времени и по территории страны, достаточно большими размерами поступлений, защищенностью от действий экономичных и других факторов, которые могли быть причиною колебаний в объемах поступлений.

Этим требованиям соответствуют такие общегосударственные налоги, как налог на добавленную стоимость, акцизный сбор, налог на доход предприятий, а также подоходный налог с граждан. Перечень регулирующих налогов, которые использовались в течение последних лет, был достаточно ограниченный (а с 1997 года он еще уменьшился НДС полностью включен в состав доходов государственного бюджета Украины). Однако соответствие данных налогов выше обозначенным критериям, а также существенная фискальная роль обозначают их достаточность в процессах бюджетного регулирования.

При использовании метода процентных отчислений обязательно используют нормативы: общие, групповые или индивидуальные. Достаточно широкой является точка зрения об использовании индивидуальных нормативов в бюджетном регулировании, как атрибут административно распределительной экономики со свойственными ей особенностями в строительстве бюджетной системы и механизме бюджетного регулирования. Правда, в течение длительного времени в бюджетной практике Советского Союза использовались индивидуальные нормативы отчислений от общегосударственных налогов в доходы местных бюджетов, конкретные размеры которых определялись в результате сопоставления запланированных расходов бюджетов и ожидаемых доходов.

В условиях рыночной экономики, по мнению многих ученых и практиков, предпочтение должно предоставляться общим нормативам в бюджетном регулировании, которые создают одинаковые условия для всех территорий. На первый взгляд применение единых нормативов отчислений от общегосударственных налогов и доходов, которые поступают на территории местного самоуправления, очень удобно и просто с позиции практического внедрения. В этом процессе можно избежать болезненной процедуры обозначения конкретного размера норматива отчислений для каждого местного бюджета.

Кроме того, следует учитывать, что использование единых нормативов в бюджетном регулировании, обязательно становится причиной увеличения перечислений местных бюджетов, которые не удается сбалансировать без применения бюджетных трансфертов. Мы считаем, что более целевым в современных условиях развития Украины является использование групповых нормативов отчислений от общегосударственных налогов.

В практике бюджетного регулирования Украины за годы ее независимости применялись все виды нормативов отчислений от общегосударственных налогов. Так налог на добавленную стоимость в 1992 – 1993 годах, и 1995 – 1996 годах распределялся по индивидуальным, а в 1994 году по единым нормативам; акцизный сбор в 1994 году по единым, а в 1992 – 1993 годах, а также в 1999 году по групповым нормативам; налог на прибыль предприятий в 1994 – 1998 годах по единому, а в 1992- 1993 и 1999 годах по групповым нормативам; подоходный налог с граждан в 1992 – 1998 году по единому, а в 1999 году по групповым нормативам.

Первый шаг к использованию групповых нормативов отчислений был сделан в 1993 году; распределения налога на доходы в том году проводилось лишь по трем нормативам 25 %, 50 и 100%; акцизного сбора также по трем нормативам – 10 %, 50 или 100%. Остаточное сбалансирование доходов и расходов большинства местных бюджетов осуществлялось с использованием индивидуальных отчислений от НДС со значительной их дефицитностью.

В 1994 и 1997 годах использовались единые нормативы отчислений по всем регулирующим налогам, что одновременно стало причиной увеличения количества дотационных местных бюджетов. В 1998 году была попытка распределения налогов: за государственным бюджетом закреплялись непрямые (НДС и акцизный сбор), а за местными бюджетами – прямые налоги (налог на доход предприятий и подоходный налог с граждан). В 1999 году вернулись к групповым нормативам отчислений, по которым осуществляется расщепление трех регулирующих налогов: акцизного сбора с отечественных товаров, налога на доход предприятий и подоходного налога с граждан.

Дифференциация нормативов отчислений в широких диапазонах всегда имела место в расщеплении НДС, которому отводилась главная роль в процессе сбалансирования местных бюджетов. Использование диференционных нормативов отчислений от НДС давало возможность сбалансировать местные бюджеты с использованием не значительных по абсолютным размерам дотаций ограниченному кругу административно территориальных единиц.[53, C. 33-34]

Переход к использованию единых и групповых нормативов в бюджетном регулировании, а также закрепления НДС за государственным бюджетом Украины обусловили увеличение уровня централизации бюджетных ресурсов, а также количества дотационных местных бюджетов.

Если в 1992 году в государственном бюджете Украины сосредотачивалось 52,4 % доходов бюджета, а в 1995 году – 47,6%, то в 1999 году предусматривалась аккумуляция почти 70% доходов бюджета Украины[4, C. 15]

Динамика количества административно территориальных единиц, которым предоставлялись бюджетные трансферты из государственного бюджета Украины, характеризовалась такими данными: в 1992 году их было всего три, в 1993 – 9, 1994 году – 22, 1995году – 14, 1996 году – 12, 1997 году – 20, 1998 году – 22, в 1999 году – 26.

Еще одним методом бюджетного регулирования, который используется в отечественной практике, является предоставление финансовой помощи в форме бюджетных трансфертов (дотаций, субсидий, субвенций). В течение длительного времени в отечественной экономической литературе бюджетные дотации трактовались как безвозвратная помощь из вышестоящего бюджета нижестоящему без установления требований по поводу направления использования полученных средств. Главной целью выделения дотаций является сбалансирование местных бюджетов. Бюджетные субсидии предполагают целевое использование полученных средств на финансирование определенного перечня расходов и программ. Под субвенциями понималась денежная помощь бюджетам, которая предполагает установление требований по поводу целевого использования, а в случаи их невыполнения средства должны быть возвращены.

Вместе с введением новой бюджетной классификации в украинскую бюджетную практику было впервые введено понятие официальных трансфертов. Характерной особенностью современного отечественной трактовки бюджетных трансфертов, является то, что к ним относят не только средства, которые получают бюджеты нижних уровней из государственного бюджета и бюджетов внешних уровней, а также перевод денег в обратном направлении, то есть излишки доходов бюджетов низших уровней в бюджеты высших уровней.

Все бюджетные трансферты в бюджетной классификации делятся на две группы зависимо от целевого направления средств:

1. текущие

2. капитальные

К текущим трансфертам относят помощь, которую получают бюджеты низших уровней в случае недостаточности доходных источников, то есть целью предоставления текущих официальных трансфертов остается сбалансированность данных бюджетов.

В отличие от текущих, капитальные официальные трансферты предполагают целевое использование полученных средств, и поэтому влияют на структуру расходов бюджетов, которые их получают. Цели, на которые направлены субвенции, главным образом связаны с использованием органами местного самоуправления делегированных государством полномочий.

В зависимости от источников получения официальные трансферты подразделяются на:

1. официальные трансферты от органов государственного управления

2. Официальные трансферты, полученные из – за границы

3. Официальные трансферты из негосударственных источников.

Как показывает опыт организации межбюджетных отношений в нашей стране, а также в рыночных странах, с помощью бюджетных трансфертов решаются такие важные задания:

• достигают сбалансирования бюджетов;

• осуществляют активное влияние на структуру расходной части;

• проводят выравнивание бюджетных диспропорций в разрезе территорий страны;

• осуществляют финансирование социально – экономических программ общегосударственного значения;

• направляют развитие местного хозяйства в соответствии с обозначенными общегосударственными приоритетами;

Понятно, что объективно присущие официальным трансфертам потенциальные возможности позитивного решения указанных задач на практике работают только при условии наличия испробованного досконального и целостного механизма их предоставления, который предполагает гарантии полного и своевременного получения средств, а также контроль государственных органов за эффективным их использованием.[53, C. 35]

Трансферты занимают важное место в процессе бюджетного регулирования, по своему значению они не уступают методу отчислений от общегосударственных налогов и доходов. Опыт зарубежных стран показывает, что последние годы наблюдается тенденция возрастания роли бюджетных трансфертов, подтверждением которой является увеличение их части в совокупных доходах местных бюджетов. В большинстве стран субсидии преобразовались в основной элемент муниципального финансирования, их часть в составе финансовых ресурсов муниципальных формирований колеблется в пределах 30 – 60 %; в Австрии – 35%; Бельгии – 40; Финляндии – 31; Франции – 26; Германии – 45; Италии – 38; Нидерландах – 60; Польше 60% (53 с29 – 30)

Анализ отечественной практики бюджетного регулирования последних лет свидетельствует, что она не характеризовалась стабильностью, поскольку изменялись как сам перечень регулирующих доходов, так и размеры процентных отчислений по видам регулирующих налогов и в разрезе административных единиц; изменялись виды бюджетных трансфертов и условия их предоставления; делались попытки заинтересовать местные финансовые органы в дополнительном предоставлении средств в бюджет. Такая ситуация создала значительные трудности в бюджетном планировании, лишивши его реальности и научного обоснования. Понятно, что в современных условиях на первое место стала важная проблема стабилизации нормативной базы меж бюджетных отношений и бюджетного регулирования.

Механизм бюджетного регулирования привел к парадоксальной ситуации: в последние два года в Украине дотации предназначались бюджетам всех административно территориальных единиц.

Некоторые авторы считают, что расширение принципа субсидарности в зарубежных странах нельзя механически переносить в отечественную бюджетную практику.[53, C. 36]

Не следует забывать, что главною целью бюджетных трансфертов является предоставление финансовой помощи и сбалансирование местных бюджетов тех территорий, которые имеют меньший налоговый потенциал, то есть являются беднейшими в финансовом отношении.