97090 (Свободные экономические зоны Китая и России), страница 11

Общий порядок создания, механизм функционирования и управления ОЭЗ туристско-рекреационного типа по отношению к другим видам зон не меняются. Главные различия: на территории туристско-рекреационных зон буду производиться не товары, а услуги, которые несут в себе не только экономическое, но и социальное значение; промышленные и инновационные зоны должны находиться только в одном субъекте Федерации, а туристские зоны могут создаваться на территориях сразу нескольких муниципальных образований и даже субъектов Федерации, при этом площадь занимаемой территории не ограничена.

Россия имеет огромные территории, каждый регион имеет свою специфику, в том числе в уровне обеспечения инфраструктурой: транспортной, инженерной, газо-, электро-, водообеспечением. В Федеральном законе "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" определено, что в бюджетах всех уровней - федеральном, региональном и муниципальном - закладываются средства на создание и развитие инфраструктуры ОЭЗ. Это особенно значимо для вновь создаваемых ОЭЗ туристско-рекреационного типа. Как показывает мировая практика, для подготовки рекреационных территорий к успешному участию в мировом турбизнесе нужна тщательная комплексная подготовка, которая заключается прежде всего в построении и развитии инфраструктуры. Такой подход позволит сделать предлагаемые территории значительно инвестиционно привлекательнее для представителей отечественного и иностранного бизнеса. В настоящее время строительство новых курортов, освоение пригородных заповедных зон происходит хаотично, без должной подготовки инфраструктуры местности, без разработанных генеральных планов развития территории. В результате многие из них утрачивают не только свою привлекательность, но и рекреационную значимость. В итоге, как правило, ухудшается экологическая ситуация в регионе и быстро иссякает поток туристов. С другой стороны, развитая инфраструктура увеличивает заинтересованность инвесторов в разработке и реализации инвестиционных проектов, что способствует развитию туристской отрасли как заданного региона, так и страны в целом.

Посредством реализации проектов функционирования ОЭЗ туристско-рекреационного типа будут решаться конкретные проблемы развития туризма как страны в целом, так и отдельно взятых регионов. Создание подобных зон может стать примером конструктивного взаимодействия между государством и бизнесом. С одной стороны, создается четко обозначенная система государственных стимулов для привлечения инвестиций как национальных, так и иностранных в ОЭЗ: налоговые и таможенные преференции, установленные Правительством; устранение административных барьеров в виде введения упрощенного порядка регистрации предприятий, ускоренной процедуры согласования и экспертизы проектов по принципу "единого окна"; создание инфраструктуры ОЭЗ за счет государственных средств. С другой стороны, за счет капитальных вложений резидентов ОЭЗ, комплексного внедрения новых технологий, передовых методов работы, инноваций ведения бизнеса будут комплексно решаться экономико-социальные проблемы конкретного туристско-рекреационного региона¹⁶.

3.2 Достижения и неудачи России в формировании свободных экономических зон

25 августа 2005 г. вступил в силу Федеральный закон от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" (далее - Закон об ОЭЗ), который имеет целью создание благоприятных условий для развития экономического и научного потенциала страны посредством создания особых экономических зон (далее - ОЭЗ).

Концептуально разработчики Закона об ОЭЗ исходили из того, что создание ОЭЗ позволит обеспечить:

- дополнительное привлечение отечественных и иностранных инвестиций в обрабатывающую промышленность;

- содействие выравниванию уровня экономического развития регионов;

- развитие высокотехнологичных отраслей промышленности и сферы услуг; содействие переводу российской экономики на инновационный путь развития;

- создание новых высококвалифицированных рабочих мест.

Возникает вопрос: насколько нормы Закона об ОЭЗ соответствуют его концепции?

В Законе об ОЭЗ под ОЭЗ понимается определяемая Правительством РФ часть территории Российской Федерации (государственной и таможенной), на которой действует особый режим ведения предпринимательской деятельности. Планируется создание двух типов ОЭЗ промышленно-производственных и технико-внедренческих ОЭЗ создаются на двадцать лет, и срок их существования продлению не подлежит. Возможно досрочное прекращение деятельности ОЭЗ по решению Правительства РФ.

Закон об ОЭЗ исходит из принципа ограниченности территории ОЭЗ, что обусловлено следующими причинами: во-первых, необходима значительная концентрация затрат на обустройство инфраструктуры ОЭЗ, во-вторых, чрезмерно большие размеры территорий ОЭЗ привели бы к снижению концентрации инвестиционных, трудовых и иных ресурсов. В связи с этим предусматривается создание промышленно-производственных зон на территориях площадью не более 20 кв. км, технико-внедренческих - на территориях площадью не более 2 кв. км.

На территории ОЭЗ не допускается добыча и переработка полезных ископаемых, ломопереработка, производство и переработка продукции черной и цветной металлургии (за исключением производства особо чистых металлов и сплавов, соединений и изделий из них, материалов для электроники), производство и переработка подакцизных товаров (за исключением легковых автомобилей и мотоциклов). Однако в Законе об ОЭЗ не указываются конкретные направления разрешенной или рекомендуемой предпринимательской деятельности, что объясняется отсутствием концепции промышленной политики России на перспективу.

Резиденты промышленно-производственной ОЭЗ вправе осуществлять на территории ОЭЗ только промышленно-производственную деятельность (производство и переработку товаров и их последующую реализацию). Это ограничение представляется нелогичным, так как многие промышленные предприятия имеют собственные службы по НИОКР. Неотъемлемым условием получения статуса резидента промышленно-производственной ОЭЗ является обязанность организации осуществить капитальные вложения в рублях в сумме, эквивалентной не менее 10 млн. евро (не включая нематериальные активы) по курсу Банка России на день представления в территориальный орган заявки на заключение соглашения о ведении промышленно-производственной деятельности, при этом сумма обязательных инвестиций в течение первого года должна составлять не менее 1 млн. евро. Исключение нематериальных активов представляется нелогичным, так как при надлежащей оценке объектов интеллектуальной собственности (патентов на изобретения и пр.) сумма вкладываемых средств у многих коммерческих организации может существенно возрасти.

Резиденты технико-внедренческих ОЭЗ вправе осуществлять только технико-внедренческую деятельность (создание и реализация научно-технической продукции, доведение ее до промышленного применения, включая изготовление, испытание и реализацию опытных партий, а также создание программных продуктов, систем сбора, обработки и передачи данных, систем распределенных вычислении и оказание услуг по их внедрению и обслуживанию). Для получения лицом статуса резидента технико-внедренческих ОЭЗ обязанность осуществить капитальные вложения не предусмотрена.

Лица, не являющиеся резидентами ОЭЗ, могут осуществлять на ее территории предпринимательскую деятельность в соответствии с законодательством РФ.

Для Закона об ОЭЗ характерны нормы не столько в духе экономического прагматизма, присущего рыночной экономике, сколько в русле нынешней общеполитической установки на приоритетное укрепление государственных начал в экономике. Так, создание инженерной и транспортной инфраструктуры в ОЭЗ осуществляется за счет средств бюджетов всех трех уровней.

Мировой практике известны два альтернативных метода создания ОЭЗ ("свободных зон", по международной терминологии) - "сверху" и "снизу". В первом случае свободные зоны создаются в соответствии с государственной программой и преимущественно на бюджетные средства, управляются ведомственной структурой и предусматривают разрешительный порядок осуществления частных инвестиции (Китай, частично Южная Корея). Во втором случае (он сегодня распространен в мире гораздо шире) свободной зоной управляет юридическое лицо в виде компании развития (частной или смешанной формы собственности), которая строит отношения с инвесторами на гражданско-правовой договорной основе, при заявительном (уведомительном) порядке инвестирования.

В Законе об ОЭЗ выбран первый подход - создание в России исключительно государственных ОЭЗ на государственной (муниципальной) земле и преимущественно на бюджетные средства. При этом возможность реализации инвестиционных проектов методом "снизу" (преимущественно за счет частных инвестиций) заведомо отвергается, что на практике не только не соответствует общемировым тенденциям, но и игнорирует сегодняшнюю ситуацию в России (напряженное состояние государственных финансов).

Принцип создания зон "сверху", в частности разрешительный порядок инвестирования, влечет за собой усложненную систему администрирования в ОЭЗ. Не случайно многие положения Закона об ОЭЗ посвящены тем или иным вопросам администрирования ОЭЗ, взаимоотношении органов их управления с резидентами.

Прерогативы законодательной власти передаются органам исполнительной власти с отстранением первой от участия в процессе принятия решений (в частности, в отношении расходования бюджетных средств). Все ключевые вопросы создания и функционирования ОЭЗ переведены в сферу правительственных постановлении и ведомственного регулирования.

Роль субъекта РФ совместно с муниципальными образованиями, на территории которых предполагается создание ОЭЗ, заключается в подаче в Правительство РФ заявки о создании ОЭЗ по установленной форме. В работе конкурсных комиссии представители субъектов РФ, муниципальных образовании и экономических операторов ОЭЗ (резидентов ОЭЗ и иных организации) не участвуют (п. 11 Положения о проведении конкурса по отбору заявок на создание особых экономических зон, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 13 сентября 2005 г. N 563). Решение о создании ОЭЗ оформляется постановлением Правительства РФ.

При этом в условиях отсутствия концепции промышленной политики России на перспективу Правительство РФ будет определять возможный отраслевой набор для каждой конкретной ОЭЗ по своему усмотрению. Это означает, что в России на бюджетные средства может быть произвольно раскручен целый привилегированный сектор экономики, функционирующий в условиях льготного режима.

Примером являются итоги конкурса, проведенного 28 ноября 2005 г. Минэкономразвития России. Были поданы 73 заявки из 43 субъектов РФ. По результатам конкурса было решено создать 4 технико-внедренческих ОЭЗ (в г. Зеленограде (разработка микроэлектроники), г. Дубне (разработка ядерных и физических технологий), г. Санкт-Петербурге (разработка информационных технологий), г. Томске (разработка новых материалов) и 2 промышленно-производственных ОЭЗ (в Липецкой области (производство бытовой электротехники и мебели), Татарстане (производство автомобильных компонентов и высокотехнологичной продукции нефтехимического профиля).

Законом об ОЭЗ не предусмотрены подготовка и принятие федеральной программы создания и развития ОЭЗ. Предусматривается лишь заключение соглашений трех уровней исполнительной власти (Российской Федерации, субъекта РФ и муниципального образования, на территории которого создается ОЭЗ) об их допаевом участии в создании зоны. С выходом Постановления Правительства РФ о создании очередной ОЭЗ эти ветви власти начнут договариваться о том, кто и сколько ресурсов (земли, финансов, объектов недвижимости и пр.) выделит в распоряжение администрации зоны, какие передаст ей функции по управлению этими ресурсами и какие обязательства возьмет на себя каждая из этих ветвей власти для создания льготного режима. Результаты таких взаимных согласований и будут определять особенности хозяйственного режима каждой конкретной ОЭЗ.

Закон об ОЭЗ неправомерно совмещает сферы действия административного и гражданского права. Обычно органы исполнительной власти разных уровней не вступают между собой в отношения, предполагающие их гражданско-правовую имущественную ответственность. Эти отношения регулируются бюджетным законодательством, так как средства федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований, а также перераспределение бюджетных потоков подлежат строгому законодательному контролю.

Что касается администрации ОЭЗ, то ее деятельность регулируется все теми же несовместимыми нормами права. Она совмещает административный контроль над инвесторами с оказанием им платных договорных услуг (это относится, в частности, к аренде земельного участка, эксплуатации инфраструктуры и др.). Будучи государственным органом, она вынуждена одновременно брать на себя несвойственную такому органу функцию агента рынка - выступать в роли компании развития, которая заключает с инвесторами двусторонние контракты. Однако если при заявительном порядке осуществления инвестиций в зоне отношения сторон равноправны, то в данном случае администрация ОЭЗ контролирует другую сторону и при этом не несет имущественной ответственности по своим обязательствам.

Разработка и реализация единой государственной политики в отношении создания и функционирования ОЭЗ возлагается на специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти (Минэкономразвития России). Однако не указано, что с этой целью должна разрабатываться федеральная программа создания и функционирования ОЭЗ, а это необходимо с учетом тесной связи реализации указанной государственной политики с бюджетным процессом, находящимся в ведении законодательной власти.

Полномочия по управлению ОЭЗ возлагаются на федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять функции по управлению ОЭЗ (Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами), и его территориальные органы (далее - территориальный орган). Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами наделено полномочиями по управлению, выдаче разрешений, контролю и надзору, но без участия в осуществлении и координации предпринимательской деятельности.

На такое участие уполномочивается наблюдательный совет ОЭЗ, который должен участвовать в том числе в рассмотрении и утверждении перспективных планов развития ОЭЗ. В его состав входят не только представители соответствующего федерального органа, но и представители исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, представитель исполнительно-распорядительного органа муниципального образования а также представители экономических операторов в ОЭЗ (резидентов ОЭЗ и иных организации). Однако его полномочия по координации предпринимательской деятельности все же четко не определены и согласно Закону об ОЭЗ подлежат определению в положении о наблюдательном совете ОЭЗ, которое должно быть утверждено Правительством РФ.