23086-1 (Американский федерализм (2))

Американский федерализм

ВВЕДЕНИЕ

Одной отличительной, вполне очевидной особенностью американской правовой системы является тот факт, что она организована на федеральной основе. Федеральная система — это такая форма организации правительственной и правовой систем, при которой центральное общенациональное правительство распределяет власть между штатами, областями или отдельными землями, каждая из которых в определенной степени является суверенной в своих правах. В мире существует некоторое количество стран, организованных на федеральной основе. В качестве наиболее типичного примера можно привести северного соседа США — Канаду. Австралию также можно отнести к федеральной республике. То же будет верно и для Швейцарии. Многие другие страны являются федеративными только на бумаге, формально: Советский Союз тоже являлся федерацией, состоящей из отдельных республик. Теоретически каждая советская республика даже имела право на отделение. В действительности же заказывала музыку Москва, и республики практически ничего не решали в своей судьбе, в политике и даже в организации своих судов. На другом полюсе находятся такие свободные содружества, как Европейское экономическое сообщество (ЕЭС). В этом случае права центрального правительства весьма ограничены, а отдельные страны (Франция, Италия. Германия и все остальные) имеют практически не ограниченный контроль над своим законодательством и политикой. Но с течением времени ситуация может измениться; и действительно, центральное правительство ЕЭС уже стало обладать гораздо большими полномочиями, чем многие люди когда-либо могли предположить.

Соединенные Штаты являются одним из наиболее ярких примеров стран с реальной федеративной структурой. Общенациональное правительство заседает в Вашингтоне, но правительства пятидесяти штатов, составляющих федерацию, отнюдь не являются его тенью. Каждый штат имеет свое правительство, ответственное за свое население и территорию. Внутри своих сфер они являются вполне суверенными — то есть имеют возможность осуществлять полный контроль.

Во многом штаты повторяют структуру федерального управления. Все они имеют свои собственные конституции. Они имеют и законодательные собрания (хотя их и не называют Конгрессом), и главу исполнительной власти (хотя он и именуется губернатором, а не президентом). Каждый штат имеет также и свою собственную судебную систему. Каждый имеет кабинет министров, персонал чиновников и массу административных учреждений. Конечно, суверенитет штатов имеет и свои, четко очерченные границы. Общенациональное (федеральное) правительство более могущественно, на него работает гораздо большее количество людей, оно получает в свой бюджет большие суммы в виде налогов и большее количество этих денег тратит. Только Вашингтон обладает правом посылать и принимать послов, чеканить деньги, только ему принадлежат ракеты и авианосцы, только он может заставить экономику «звучать нефальшиво». С другой стороны, федеральное правительство не имеет права на арест за превышение скорости движения, не дает разводов, не заверяет завещаний; оно не принимает местные законы; оно не может лишить права выкупа закладных и не привлекает к судебной ответственности за ограбление бензоколонки. Оно не выполняет большую часть обычной, повседневной работы права.

Федерализм в США на нынешней ступени своей эволюции является достаточно сложной и интересной системой. Он представляет собой хороший пример взаимодействия между структурой и нашей правовой культурой.

2. ФЕДЕРАЛИЗМ: ИСТОРИЯ И КУЛЬТУРА

Основные моменты истории американской Конституции хорошо известны. После Гражданской войны бывшие колонии стали независимыми государствами. Согласно статьям Конфедерации, они учредили центральное правительство. Это правительство было весьма слабым, ведь реальная власть оставалась в штатах. У большинства людей возникло ощущение, что эксперимент не удался; появилась боязнь анархии, то есть того, что по любым пустякам между отдельными, никем не управляемыми штатами могут возникнуть весьма серьезные конфликты, не сдерживаемые сильной рукой центра.

Американский народ решил попробовать еще раз. Был созван Конвент и разработан новый план — Конституция 1787 года. Она передавала уже гораздо больше власти в руки центрального правительства. Очевидно, что разработчики имели в виду передать реальную власть центру, не умаляя властного суверенитета штатов. Они предлагали четко разграничить властные полномочия обоих уровней управления путем однозначного определения того, что могло делать общенациональное правительство, а что оставалось на долю штатов. Некоторые властные полномочия, конечно, должны были быть поделены. Но, несмотря на все приложенные усилия, часть демаркационных линий так и осталась весьма неопределенной.

Центр обладал властью решать вопросы о войне и мире, о внешней политике: имел возможность собирать налоги, управлять почтовой службой и чеканить деньги. Он также обладал и некоторой законодательной властью — правом выпускать «единообразные» законы по натурализации и «единообразные» законы по поводу банкротства, а также властью выдавать патенты и подтверждать авторские права.

Конституция также создавала и отдельную судебную систему для центрального правительства. Во главе ее стоял (федеральный) Верховный суд, затем низшие суды, которые Конгресс мог время от времени удостоверять и учреждать. Под юрисдикцию этих судов подпадали вопросы федерального права и дела адмиралтейства. Дела адмиралтейства были связаны с морскими вопросами — о происшествиях на морских просторах или о морской торговле. В Англии эти дела рассматривались специальным судом — судом Адмиралтейства, но в Америке были переданы федеральным судам. Общенациональные суды были обязаны разбираться в делах, возникших между гражданами различных штатов. Это была так называемая разнородная юрисдикция. Основная идея такого распределения обязанностей заключалась в том, что федеральные суды представляли собой независимое, непредвзятое собрание, свободное от пристрастий, соперничества и местничества. В отличие от судов штатов федеральные суды не проявляли бы предубеждения против «чужаков» — людей из других штатов.

Конституция также содержала перечень некоторых бренных аспектов деятельности, запрещенных для штатов. Они не могли печатать свои деньги или устанавливать какие-либо пошлины на импорт или экспорт (за исключением налогов, которые могли бы быть абсолютно необходимы для выполнения лицензионных законов). Торговля между штатами должна была осуществляться свободно, без каких-либо барьеров и пошлин. Штаты также не допускались к решению вопросов внешней политики: они не могли «...вступать в Договор, Союз или Конфедерацию...» или любое «...Соглашение... с иностранными властями». Они не могли вести войну, кроме как по решению Конгресса. Иностранные дела полностью находились в ведении центрального правительства.

У Конституции в то время было много противников, но тем не менее она была ратифицирована. Существовало мнение, что центральное правительство должно быть достаточно сильным, чтобы удержать страну от распада на мелкие противоборствующие княжества, но достаточно сильным только для этого, и не более. На долю штатов оставался контроль над своими внутренними делами и всем тем, что не было отдано в распоряжение центрального правительства. Эта доля, как думали многие, составляла весьма обширную и важную область.

Конечно, в большей степени федерализм является достаточно условной схемой. Но он также является и традицией и важной чертой американской правовой культуры. В действительности федерализм как структура был бы пуст и бессмыслен, если его рассматривать без федерализма как части культуры. Для того чтобы понять, что же такое федерализм в этой стране, как он рос и изменялся, недостаточно изучить историю создания и перемен конституционного плана. Практически все внесенные (на бумаге) изменения весьма невелики. Американцы все еще (в основном) продолжают жить по Конституции 1787 года. За 200 лет в нее было внесено 14 поправок. На сегодняшний день это, несомненно, самая древняя из всех действующих конституций. Конечно, существуют и более старые страны, но большинство из них (как, например, Франция) время от времени подвержены конституционным переворотам. В истории же Америки не было ничего подобного Третьему рейху или Пятой республике. Существует только первая и она же единственная, американская республика. Даже в годы Гражданской войны Конституция стояла, как скала.

Но стоит ли? Может ли схема, разработанная в незапамятные времена, когда люди носили напудренные парики, задолго до начала Промышленной революции, реально соответствовать требованиям сегодняшнего Дня? За это время драматически изменилась реальность федерализма, а вместе с ней и культура.

Этого следовало ожидать. За последние два века произошли огромные социальные и экономические изменения. Одна лишь технология потребовала бы изменения сути федерализма. Телефон, телеграф, радио и телевидение, самолеты, компьютеры — все это впервые сделало возможным управление целым континентом из одного "мозгового центра. Власть Вашингтона в 20 веке была бы просто немыслима без этих нововведений. Скоростные средства перемещения и связи способствовали созданию по всей стране огромных рынков и стимулировали развитие потребительной экономики. Американец 20 века стал весьма беспокойным и мобильным существом. Люди безостановочно пересекают границы штатов на поездах, самолетах автомобилях в поисках работы, посещая родственников и так далее. Если и должен существовать контроль за средствами передвижения и национальной экономикой, то он должен исходить единого центра.

Изменения в обществе, культуре и в правовой структуре настолько взаимосвязаны, что вряд ли люди когда-нибудь будут в состоянии реально распутать этот клубок. Ни один из трех ocновных элементов, составляющих право - структура, сущность и культура — не может иметь значения в отрыве от других. Федерализм — это реально существующий структурный факт. Он также порождает и сущность — правила о властных полномочиях штатов и государства в целом. Они в свою очередь влияют на правовую культуру. В то же самое время именно правовая культура (то, о чем люди думают и во что верят) наполняет федерализм живой частью права, структуру — смыслом. Но и сама правовая культура не статична. Она изменяется вместе с обществом.

Федерализм первой половины 19 века был весьма далек от сегодняшнего. Общенациональное правительство было лишь крошечным пятнышком на правовой карте. Вашингтон представлял собой крошечное селение с грязными улицами, пугающей летней жарой и. малым количеством постоянных жителей. Федеральное правительство по нынешним меркам было весьма немногочисленным. В 1801 году в министерстве финансов, возвышавшемся над всеми остальными учреждениями, работало более половины служащих, составлявших штат федерального правительства. В центральном учреждении насчитывалось 78 человек и 1615 на местах. В 1829 году общее число федеральных служащих в Вашингтоне, от низшего клерка, посыльного и мальчика на побегушках до президента, включая конгрессменов и сенаторов, составляло 625 человек.

Короче говоря, центральное правительство играло вторую скрипку, тогда как правительство штатов - первую. В жизни людей штаты играли гораздо более важную роль, нежели федеральное правительство. В первую очередь люди ощущали себя гражданами Вирджинии или Пенсильвании, а отнюдь не Америки. Общенациональная правовая система напоминала маленький мозг гигантского динозавра. Она не могла играть роль центральной нервной системы. И чем дальше на Запад, тем более явным становился этот недостаток. В начале 19 века жители штатов типа Кентукки, отделенные горами от Восточного побережья, видели мало пользы в существовании центрального правительства и даже проявляли негодование по поводу его налоговых законов (которые, кстати, они в основном игнорировали). Но не стоит утрировать картину. Исследователь американского права Мэри Тэчо занималась изучением деятельности федеральных судов Кетукки того периода; ею был обнаружен удивительный уровень активности и авторитетности этих судов. Однако в большинстве отношений сердцем общественной жизни являлось правительство штата, тогда как общенациональное правительство находилось довольно далеко и было весьма слабым.

Но в одном отношении в конце 19 века Запад был настроен по разным причинам более центристски. Прослойка местной культуры и местных традиций была значительно тоньше на Западе, чем на Востоке и на Юге. Население Запада в большинстве своем состояло из мигрантов. Они здесь не имели исторических корней; не было здесь и патриотизма по отношению к своему штату по типу патриотизма Вирджинии. Американцы исторически всегда были склонны к перемену места жительства. Что могла бы значить преданность Монтане или любовь к культуре Монтаны и ее традициям в 1890 году, когда большинстве людей, населявших этот штат, буквально только что сюда прибыло? Даже сегодня местный патриотизм весьма сильно меняется от штата к штату, завися от культурной традиции. В некоторых районах Новой Англии и Юга существует огромная местная гордость, почти национализм. В Калифорнии же или Аризоне большинство населения составляют переселенцы, прибывшие сюда в поисках солнечного климата или работы, или в лучшем случае дети переселенцев. Понятие калифорнийского «патриотизма» абсурдно, в то время как существование фанатичного техасского не вызывает и тени сомнения.

Американская правовая культура является «местной» в другом смысле этого слова. Судьи и адвокаты являются местными жителями. Не существует общенационального пути для судейской карьеры. Судьи штата не могут пересечь границу этого штага: однажды ставший судьей Делавэра всегда будет судьей только Делавэра. У него нет никаких возможностей для того, чтобы перевестись на такую же должность в Пенсильванию. Даже федеральные судьи, как правило, являются местными жителями: районный судья в Северной Дакоте является жителем Северной Дакоты. Нижний иерархический уровень в еще большей степени привержен местному выбору. Адвокатов постигла та же участь. Адвокат, практикующий в Мемфисе (штат Теннесси), не возьмется вести дело в Луисвилле (штат Кентукки). Некоторые юридические конторы больших городов на сегодняшний день имеют свои филиалы — чаше всего в городе Вашингтоне, — но пока это все-таки скорее исключение, чем правило.

Практически все крупные правовые учебные заведения являются «общенациональными»: в них обучаются студенты со всей страны и учебная программа игнорирует особенности законодательства штатов, в которых они расположены. Только горстка йельских студентов, проходивших обучение в Нью-Хэвене (штат Коннектикут), будет практиковать в самом Коннектикуте. Йельские студенты не слишком много времени тратят на изучение в учебных классах права Коннектикута.